环境污染第三方治理未来一段时间内将有范本可循。
近日，国家发展改革委环资司根据《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》，就《环境污染第三方治理合同(示范文本)》(下称《合同(示范文本)》)向社会公开征求意见。
据悉，《合同(示范文本)》征求意见截止日期为2016年6月3日，包括建设运营和委托运营两种模式。其中，建设运营模式包含内容较多。主要为由甲方排污单位授权乙方环境服务公司采用特许经营方式，为甲方项目的配套环保工程进行建设、运营和管理。乙方收益在特许经营过程中，因环保设备运行而获得的，由甲方支付。
委托运营模式中，甲方排污单位将项目的环保设施运行、检修和运行维护等相关工作委托乙方环境服务公司完成。合同价格为乙方运行、检修和运行维护等相关工作年承包费用，由甲方支付。
采访中，业内人士一致评价《合同(示范文本)》的出台，彰显了国家推行环境污染第三方治理的决心，并进一步明确了环境污染第三方治理的内涵边界。但就合同文本内容，也存在进一步完善的空间。
初衷：搞好治污工作
环境污染第三方治理是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托专业环境服务公司进行污染治理的治污模式。
记者了解到，在发达国家的环境污染治理中，环境污染第三方治理的比重占到45%左右。“相比之下，我国的第三方治理比重较低，尚处于环境污染第三方治理市场发展的初期阶段，《合同(示范文本)》无疑是顶层设计逐步落地的重要举措之一，有助于推动环境污染第三方治理的快速发展。”济邦咨询总经理徐玉环在接受记者采访时如是说。
中投顾问环保行业研究员侯宇轩在接受记者采访时透露，《合同(示范文本)》是国家出台环境污染第三方治理的顶层设计，将对推动环境污染第三方治理起到积极作用。“通过采取合同的形式限定第三方治理过程中双方权责，能够促使其朝着规范化、法治化方向发展，同时也为第三方治理行业发展提供良好环境。”
“2015年1月14日发布的国发69号文《关于推行环境污染第三方治理的意见》中未能将环境污染第三方治理和政府采购环境服务以及环境BOT、PPP模式作出明确区分。《合同(示范文本)》主要针对工业治污领域，某种程度上是对环境污染第三方治理相关概念内涵的明确。”北京大学环境学院E20联合研究院副院长薛涛对此感到欣慰。
文本仅作为参考而不应生搬硬套
然而，对于这样两份文本，业内人士表示，未来还有不少需要完善的空间。
薛涛在接受记者采访时表示，就《合同(示范文本)》细节内容来看，针对部分行业匹配度较高，但不一定适用于全部工业领域。
“不同的行业有各自的特点，哪怕是细分行业之间也存在着不可忽视的差异性，用一份《合同(示范文本)》来囊括所有的工业类型不太现实，这会降低合同的实用性、增加操作难度，不利于《合同(示范文本)》的推广与落实，所以应该遵循行业差异性，分行业再出台具体的指导意见或者方针。”侯宇轩如是说。
为避免各地奉示范文本为“标尺教条”，增强文本的适用度，徐玉环建议，在示范文本前加一个声明，声明本文本仅可作为同类项目的参考文本，提倡在签订合同时还应聘请专业第三方服务机构，针对项目特点及委托方的需求等进行差异化条款设计。
“通读完整个文本，容易产生错觉，是拿了一份政府授权的特许经营合同来约定排污企业和环境服务公司之间的主要权利及义务关系，如在建设运营模式下的示范文本，约定了特许权、特许范围、特许的独占性等，用词容易让人误以为此合同是政府方或政府方授权的主体和社会资本之间带有行政授权和民事合同双重性质的合同关系，未能很好体现本示范文本的合作双方是两个平等市场主体之间的合作。建议未来在合同条款约定及表达措辞等方面都能有所调整，更好指导实践。”有着多年特许经营项目经验的徐玉环感慨说。
薛涛则明确表示，文本中应注意使用“特许经营”这个词汇。“在中国，特许经营已和PPP紧密联系在一起，而且国家发展改革委法规司针对PPP的特许经营立法也在进程中。基本逻辑指的就是政府公共服务的外包，而在工业第三方治理中应用特许经营的概念则容易产生混淆。”
绩效考核未来有待明确
徐玉环表示，在环境污染第三方治理中，一个核心的问题就在于绩效考核。“绩效考核关系到治理效果达标与否以及相关的付费问题。”
记者注意到，在建设运营模式中，有关于计价方面，《合同(示范文本)》是这么描述的：依据不同的项目特点进行计价，如对于废水处理，可按“收益=处理成本×流量”进行计算。
“就废水而言，如果仅按照收益=处理成本×流量来计算，有些过于简单粗暴。仅关联财务及数量指标，收益及付费没有和治理效果有效关联，如未有效考虑废水种类及处理难度，以及去除率、达标率等重要的综合性指标。倘若按这个来作一刀切的考评，很容易出现治污企业钻空子的现象，反而容易导致治理不达标。”徐玉环表示。
徐玉环建议，《合同(示范文本)》应该有一些主要的绩效指标，而且这些指标也需要根据不同行业和不同污染物类型等进行差别约定。否则在操作中容易流于形式。
“还有一个问题，《合同(示范文本)》里不少条款的约定过于细节和绝对，缺乏弹性空间和调整机制。”徐玉环如是说。
徐玉环举例说，在委托运营模式中，在岗位及定员等方面皆有明确的约定，如约定运营人员多少人、部门主任多少人等。而其实在环境污染第三方治理中，岗位设置及人员要求会因行业及项目治理需求的不同等存在较大差异，而我们知道治理效果如何和单纯的人数及岗位设置之间并无一一对应的关系，所以目前的约定未免有些令人费解。环境污染第三方治理建议是以最终治理效果为目标导向，辅以过程监管、保障手段的落实等，此可能是更为有效的安排。另外，目前的示范文本有不少细节方面的详细刻板的约定，是否妥当，值得商榷，建议示范文本仅明确适用情形及机制安排等，留有一定的弹性空间。“这些条条框框的东西应该交由合同双方在单个项目的合同文本中作约定，在示范文本中连违约金的金额都约定清楚，给人感觉就是示范文本失了分寸，把该给的合同双方之间的自由谈判空间给堵住了，反而不利于项目落地及推进。”
另外，徐玉环也指出，环境污染治理的绩效考核指标也不应一成不变，在示范文本中应该有一个动态的绩效调整机制，包括绩效指标的调整、权重调整等的安排，动态调整周期及触发机制等也可在示范文本中作原则性说明。
权责问题应继续明晰
一直以来，在环境污染第三方治理中，一个令业内头痛不已的问题就在于排污企业和治污企业之间责任边界的划分。但在《合同(示范文本)》中，有关两者之间权责划分的内容过于模糊，有待于进一步明确。“在现实中，经常会出现治理不达标的现象。这时候排污企业和治污企业经常出现‘公说公有理，婆说婆有理’的现象。排污企业认为，其已将污染治理外包给治污企业了，那么如果不达标治污企业应承担责任。而治污企业又认为，排污企业在实际操作中并没有严格按照合同执行，因此需要承担责任。”薛涛如是说。
“有人认为，如果治污责任不能通过第三方治理来转移，担心工业企业没有动力外包污染治理服务，但我并不认同。第三方治理的动力应来自专业化分工的内在需求，这其中的根本动力是来自环保监管的落地。另一方面，如果任由排污企业将污染责任转嫁到规模小很多的治污企业头上，会带来很多无法追责的环境污染风险的出现。因此找第三方治理污染并不意味着污染责任的转移，而这应该在《合同(示范文本)》中予以明确说明。”薛涛指出。
薛涛认为，按照“谁污染谁负责”的原则，一旦出现排放不达标的现象，应首先追究排污企业相关责任。而排污企业可以根据具体的合同说明，来对治污企业进行违规行为的追责。