一、可再生能源附加补贴缺口巨大
根据国家能源局统计数据，截止2016年底，我国累计并网光伏项目77.42GW；
根据财政部公布的1~6批可再生能源电价附加资金补助目录，共有约27GW、2015年2月底前并网光伏项目进入前六批目录。
因此，目前至少有50GW的项目的补贴遭到拖欠；很多项目的补贴被拖欠2年以上。
光伏标杆电价由脱硫煤标杆电价和可再生能源附加补贴两部分构成。2015年底之前，补贴部分占总电价的50%以上。光伏项目属于高初始投资、低运营成本的行业。前期投资高，贷款高，还款压力大，对现金流依赖大。当50%以上的现金流被拖欠2年以上时，企业将面临巨大的运营压力；项目的全投资收益率下降1%以上，资本金收益率下降2%以上，项目可能由盈利转向亏损。
在第五批可再生能源电价附加资金补助目录发布时，就出现100亿元左右补贴缺口，该部分缺口后来由财政部单独拨付资金进行补齐。下图为2011~2015年我国可再生能源附加的收支情况。
注：数据来源于财政部全国财政决算数据，2011年及以前未列专项统计。
图1：2011~2015年可再生能源附加的收支情况
随着风电、光伏等可再生能源项目的快速发展，补贴资金的缺口还将持续增长。国家能源局原副局长李仰哲介绍，截至2016年上半年，可再生能源补贴缺口累计达到550亿元。现有的征收标准1.9分/kWh无法满足可再生能源项目的补贴需求，甚至无法覆盖现有可再生能源项目的补贴需求。
国家发改委能源研究所做过相关的测算：假设到2020年，风电实现发电侧平价上网、光伏发电实现用户侧平价上网，即风电、分布式光伏不需要补贴的情况下，仅2020年当年补贴资金的需求就将达到1800亿元；然而，若可再生能源电价附加仍为1.9分/kWh，可征收的电价附加补贴资金仅1100亿元。因此，2020年当年就存在700亿元的补贴资金缺口。到2020年，补贴资金缺口累积将达到2000亿左右。如果不妥善解决，由可再生能源投资企业来承担资金压力，造成投资企业会通过拖欠供应商的资金来缓解现金流压力的现象，将会导致可再生能源行业的恶性发展。
二、分布式光伏项目在用户侧接近平价上网
从2007~2016年的10年间，光伏系统价格下降了90%，光伏的度电成本也快速下降，光伏电量的度电成本也快速下降。
根据统计，在白天（6：00~18:00），我国大工业的销售价格在0.3735~0.8684元/kWh之间，一般工商业电价在0.6488~1.1046元/kWh之间。各地区的平均价格如下表所示。
说明：上表中的价格，采用各省6:00~18:00之间，4个电压等级（10kV、35kV、110kV、220kV）的售电电价的平均值。
根据中国气象局发布的《中国风能太阳能资源年景公报》，按照固定式最佳倾角考虑，2015年全国太阳能峰值小时数平均值为1710.2h。东北、华北、西北及西南大部地区超过1400h，其中新疆大部、青藏高原、甘肃西部、内蒙古、四川西部及云南部分地区超过1800h，局部超过2300h；四川东部、重庆、贵州中东部、湖南中西部及湖北西部地区约1000h；陕西南部、河南、安徽、江苏、四川东部、湖北大部、江西、湖南东部、浙江、福建、台湾、广州、关系中南、贵州西南部的在1000～1400h之间。可见，全国各地的太阳能峰值小时数基本在1100~2300h之间。
由于太阳能资源价差的华南、华北、华中地区电价高，而资源较差的西北、西南地区电价低。因此，在目前光伏系统为7000元/kW的造价水平下，几乎全国所有地区的度电成本都低于一般工商业销售电价，低于华南，华东和华北地区大部分省份的大工业销售电价；
当造价到达5000元/kW时，几乎大部分地区的度电成本都低于当地的大工业销售电价；在资源好的地区可以有一定利润。
目前，部分项目的EPC投标价格已经在5500元/kW以内。可见，光伏发电在用户侧已经实现了平价上网。
然而，在光伏系统成本（EPC成本）快速下降的同时，光伏项目的“非技术”成本也在快速上升，造成项目总成本居高不下。
如企业为获得规模指标而支付的“开发费用”或“路条费”，最高可达700元/kW。除此之外，政府摊派、土地成本等费用也快速增加。
之前宁夏等多地要求光伏电站投资企业按照投资额1:1在当地投资建厂；在格尔木戈壁上已建成多年的光伏项目被补征高额的土地使用税。
采煤沉陷区的综合治理一直是采煤区政府的一项要务，仅山西省，平均一年的采煤沉陷区综合治理费用就要100亿元，中央、地方政府在采煤沉陷区综合治理上花费不菲。而采煤塌陷区一旦被确定为光伏领跑者项目，各地政府不但可以将治理费用专家给投资企业，还摊派各种附加费用。
近期，某领跑者基地多家中标企业反映，该领跑者基地主管部门向各家中标企业口头通知，要求每家企业按照200元/kW的价格并根据各自的装机容量，以“赞助费”的名义通过“修路、修学校、安装路灯”等形式进行支出，否则就要求企业就要停工。根据该基地的总规模，中标企业一共要给县政府捐出1亿，大大增加企业负担。
三、综合建议
综上所述，一方面，目前1.9分/kWh的可再生能源附加覆盖不了补贴缺口大，短期内增加可能性比较小；另一方面，如果光伏项目不考虑“非技术成本”，很多地方已经可以在用户侧实现平价上网。因此，建议从2018年开始，政府对光伏电站项目试行双轨制管理。
一部分项目继续享受国家的补贴电价，按照现有流程开展，但要在指标发放、土地供应、并网条件更加严格限制；
另一部分项目，不再给予电价补贴，以缓解可再生能源补贴缺口的压力，但给予下列优惠政策：
1）项目仅需要政府备案及批准，并给予土地使用优惠条件，减少项目的土地成本；
2）将现有实行到2018年12月31日即征即退的增值税优惠政策，扩展到光伏项目的整个生命周期。
2）鼓励企业在不需要补贴、自发自用或者就近消納的情况下，以非水可再生能源自备电厂替代传统能源自备电厂，并允许这类企业以新能源电站点对点就近消納。
3）鼓励电量完全自行消納的情况下，给予新增配网投资建设优先权。
