生活垃圾处理是现代社会人类生活的刚性需求，垃圾是否得到清洁化处理，是现代文明的重要标志。垃圾清洁化处理是生态文明建设的基本要素。垃圾得不到较好处理，生态文明就是空话，美丽中国也没法落地。当前，垃圾处理仍是民生领域的短板，生态环境保护的弱项。垃圾得不到妥善处理，成为一些地方环境污染的源头，精准脱贫的制约因素，以及群体性事件的来源。
城镇垃圾焚烧发电是人口较多的城镇(县城及以上行政区)生活垃圾处理的主要方式，是城镇生态环境保护的重要措施。面向新时代生态文明建设，城镇生活垃圾焚烧发电需在新时代新起点上明确新的发展战略，开启新的历史征程。
垃圾焚烧发电战略思路和总体目标
我国生活垃圾焚烧发电装机规模和垃圾处理量居于世界首位。截至2016年底，全国投产生活垃圾焚烧发电项目273个，分布在除青海、西藏、新疆以外的28个省(区、市)的23个省会城市、113个地级城市、74个县城，并网装机容量543万千瓦，年发电量约298亿千瓦时，年垃圾处理量超过8000万吨，占全国城镇(县城及以上，不含农村)生活垃圾清运量的比重超过30%;截至2017年6月份，合计投产项目296个，装机容量624.8万千瓦，预计到2017年底，装机容量将达到680万千瓦，年发电量超过350亿千瓦时，年垃圾处理量超过1.05亿吨，占全国城镇垃圾清运量的比重超过35%。
垃圾焚烧发电主要与城镇生活垃圾清运量直接相关，与人口、城镇化率以及地区GDP、财政收入等保持正相关性。人口规模、人口密度以及城镇化率决定了可用于焚烧发电的垃圾量，一般情况下每天至少300吨垃圾量是项目建设的基本资源条件，一定区域内至少集中居住30万人口。地区GDP、人均GDP、财政收入等衡量地方财力的指标，决定着地方政府对垃圾处理费的承受能力。目前垃圾焚烧发电项目的收入来源主要是两部分，一部分是国家电量补贴资金收入，国家对垃圾焚烧发电给予每千瓦时0.65元的优惠电价，超过本省份燃煤脱硫标杆电价的部分，由本地区负担0.10元，剩下的纳入国家可再生能源电价附加补贴资金，另一部分是地方政府的垃圾处理费收入。
根据区域位置、经济发展水平等，可将垃圾焚烧发电布局划分为东、中、西部三个区域。目前垃圾焚烧发电主要集中在东部地区，即京、津、沪、鲁、苏、浙、粤、闽、琼9省(区、市)，该地区人口集中、GDP较高、地方财政状况较好。2016年东部地区装机容量369.6万千瓦，占全国的68.1%，发电量218亿千瓦时，垃圾处理量约5850万吨。浙江、江苏、广东、山东、福建五省位居前五，浙江最多，为99万千瓦;中部地区包括黑、吉、辽、晋、冀、鄂、豫、皖、湘、赣10省，装机容量111万千瓦，占全国的20.4%，发电量50亿千瓦时，垃圾处理量约1340万吨。其中，安徽省最多，为28.6万千瓦。西部地区包括蒙、云、贵、川、渝、桂、甘、陕、宁等12省(区、市)，装机容量62.4万千瓦，占全国的11.5%，发电量30亿千瓦时，垃圾处理量约810万吨，青海、西藏、新疆3省区没有垃圾焚烧发电项目。
根据党中央全面建设社会主义现代化国家新征程的总体部署，到2035年，基本实现社会主义现代化，基本公共服务均等化基本实现，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。作为垃圾处理的重要方式，垃圾焚烧发电应根据党中央总体部署，明确今后的发展战略和路线图，明确发展目标、重点任务、重大布局和重要措施，明确垃圾焚烧发电产业的发展方向和道路。
通过焚烧发电处理的垃圾量主要取决于人口规模和城镇化率。根据“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划，到2020年城镇生活垃圾清运量达到4.0亿吨。2016年我国人口13.8亿，根据研究机构预测，到2030年人口达到峰值，约14.5亿人，此后人口规模基本保持稳定;城镇化率是国家现代化的重要标志，2016年我国城镇化率约57%，根据现代化国家城镇化率的一般标志，到2035年基本实现社会主义现代化、迈入发达国家行列时，城镇化率应达到相当的比率，根据研究机构预测，到2020年城镇化率为60%，2030年为70%，预测2035年城镇化率达到75%，此后城镇化率将趋于平稳。按照社会主义现代化建设的部署，国家实力不断增强，各级财政对城镇垃圾处理费的承受能力也将持续增强。根据以上预测，初步估算到2035年城镇生活垃圾清运量约5.5亿吨，由人口和城镇化率预测来看，2035年后的未来垃圾清运量变化不大。按照75%比率估算，通过焚烧发电处理的垃圾量达到4.1亿吨，并将长期保持稳定。
根据2035年垃圾焚烧发电处理垃圾量的峰值，结合我国经济社会发展阶段及生态环境任务，当前及未来我国生活垃圾焚烧发电发展的思路是，全面贯彻党的十九大精神，牢固树立习近平新时代中国特色社会主义思想，按照中央全面建设社会主义现代化国家的总体部署，将垃圾焚烧发电作为生态文明建设的重要内容，作为美丽中国的重要标志，作为供给侧结构性改革的重要措施，以绿色发展为引领，明确2025年和2035年两步走路线图，着重解决邻避效应和污染物排放两大问题，充分发挥市场作用，完善政策措施，推进垃圾焚烧发电在垃圾无害化减量化资源化利用的基础上，加快形成绿色清洁、环境友好、技术先进、创新开放的清洁化现代化国际化新型产业。
生活垃圾焚烧发电总体目标是，到2035年垃圾焚烧发电处理垃圾能力超过4.1亿吨，垃圾焚烧发电发展规模达到峰值，生活垃圾焚烧发电产业成为生态环境保护领域的排头兵，成为新能源领域的新兴产业。生活垃圾焚烧发电与社会主义现代化和美丽中国相适应，与城镇建设、产业发展、人口集聚相适应，与良好的大气、土壤、水环境相适应，与人民群众日益增长的生活水平及生态需求相适应。
垃圾焚烧发电两步走路线图
根据社会主义现代化建设总体部署、人口及城镇化发展等趋势，新时代城镇生活垃圾焚烧发电发展分为两个阶段：
第一个阶段，从2017年到2025年。垃圾焚烧发电快速发展时期。在此期间，垃圾焚烧发电重大制约因素得到有效治理，垃圾处理过程中不平衡不充分的问题得到基本解决，基本形成有利于垃圾焚烧发电的社会环境和条件。垃圾焚烧发电清洁化发展达到国际先进水平，每个项目都成为当地环境保护的亮点工程、公共教育基地。垃圾焚烧发电行业进入可持续现代化发展轨道，大型专业化企业引领行业发展，行业集中度逐步提高，形成较大的行业规模。垃圾焚烧发电行业启动走出去，到国外开发建设项目。
在省会城市基本布局垃圾焚烧发电项目的基础上，地级市加快普及布局，具备条件的县级市或县开始项目建设。在优化东部地区9省(市)垃圾焚烧发电布局、稳步扩大建设规模的同时，加快启动人口较多、城镇化率快速提升的中部地区10省垃圾焚烧发电布局，加快发展进程。在西部地区12省(区、市)的人口密集区，特别是四川、重庆等人口较多的西南省份，启动项目建设。
初步预测，到2025年垃圾焚烧发电装机容量将超过1500万千瓦，年发电量超过880亿千瓦时，年处理垃圾约2.6亿吨，占年垃圾清运量的比重超过60%，形成4000亿规模的现代化产业。2017-2025年均新增装机容量超过100万千瓦，年均新增垃圾处理量约2000万吨。到2025年，东部地区装机容量预计达到750万千瓦，中部地区约450万千瓦，西部地区约300万千瓦。
第二个阶段，从2025年到2035年。垃圾焚烧发电稳定发展时期。在此期间，人口规模达到峰值，城镇化率趋于平稳。与此相适应，国内垃圾焚烧发电逐渐趋于饱和，形成比较稳定的产业规模。垃圾焚烧发电产业具备国际竞争能力，走出国门、走向世界，为周边国家及世界其他国家建设运营垃圾焚烧发电项目，取得明显进展。
到2035年，具备条件的县城以上行政区基本建成垃圾焚烧发电项目，实现稳定运行。初步预测，到2035年垃圾焚烧发电装机容量约2200万千瓦，年发电量约1350亿千瓦时，年处理垃圾约4.1亿吨，占年垃圾清运量的比重超过75%，形成6000亿规模的现代化产业。2025-2035年均新增装机容量约70万千瓦，年均新增垃圾处理量约1500万吨。到2035年，预计东部地区装机容量预计达到950万千瓦，中部地区约810万千瓦，西部地区约440万千瓦。
须解决邻避效应和部分项目排放不达标两个关键问题
当前，邻避问题和部分项目污染物排放不达标，是垃圾焚烧发电可持续发展面临的两个关键问题。这两个问题得不到彻底解决，垃圾焚烧发电无法前进，我国垃圾处理问题永远走不出困境。新时代垃圾焚烧发电实施绿色发展战略，履行好历史使命，必须尽快妥善解决这两个问题。
垃圾焚烧发电项目邻避问题，公众关注度较高，容易引起群体性事件。垃圾焚烧发电作为人口密集区处理垃圾的主要方式，是现代社会运行的必需品，与每家每户必须有一间卫生间，是一样的道理。垃圾焚烧发电产生邻避问题的原因，主要是项目选址不科学不规范，项目选址管理不一致不统一，以及对项目周边人群及社会公众沟通不够。规划选址相关主管部门已出台了一系列垃圾处理设施选址的制度规范，实际上落实和执行不够。
垃圾焚烧发电等领域涉环保邻避问题引起了国家高度重视，相关部门正在研究制定防范化解邻避问题的系统性政策措施，一揽子解决邻避问题。垃圾焚烧发电从根本上解决邻避问题，面临着难得的历史性机遇。要从防范化解重大风险的高度，将解决垃圾焚烧发电邻避问题纳入其中，通过中央地方、社会各界的共同努力，形成防范化解垃圾焚烧发电邻避问题的长效机制，使邻避问题不再成为制约因素。
提前做好项目选址工作。对于拟规划新建的垃圾焚烧发电项目，须提前做好项目规划选址，并做好选址公开及综合空间管控等，就像核电厂址保护一样，做好5年甚至更长时间的保护。规划选址主管部门应在生活垃圾焚烧处理工程项目建设标准等规范的基础上，进一步明确相关要求，对于项目选址提前公开等工作，出台可操作性的措施及考核要求。强化信息公开和群众沟通工作，信息公开及时透明。
当前少数已投产生活垃圾焚烧发电项目污染物排放不达标，已成为不可回避的事实。作为环保和新能源项目，垃圾焚烧发电污染物排放都应该达标。少数项目不达标，是对整个垃圾焚烧发电行业的伤害，是对环境保护这个神圣称呼的羞辱，严重损害人民群众的信心，特别是在当前邻避效应仍然明显的情况下，个别项目单位不负责任、污染物排放超标，很容易转化为对行业整体的不信任。近年来，环境保护部门制定了一系列措施，加强对垃圾焚烧发电污染物排放监管和处罚，特别是强制全国所有垃圾焚烧发电项目于今年9月30日前安装污染物排放自动监控设备，与环保部门联网，并在厂区门口或者便于公众查看的显著位置设立电子显示板向社会公布6项指标。对于污染物排放不达标项目，应按照相关法律法规规定予以处罚。垃圾焚烧发电是特许经营的市政公共设施，是享受地方政府财政和国家补贴资金支持的，运行不好、污染物排放超标的，应收回特许经营权，清理整顿行业发展秩序。
垃圾焚烧发电可持续健康发展政策措施建议
为促进垃圾焚烧发电可持续健康发展，更好地发挥清洁化处理垃圾的作用，保护城乡生态环境，国家有关部门应出台相应的政策措施，主要是：
编制城镇生活垃圾焚烧发电中长期发展规划。相关部门指导各省(区、市)编制到2035年的垃圾焚烧发电中长期规划，对当地的人口、城镇化发展等进行深入研究论证，提出到2035年本地区垃圾焚烧发电垃圾处理量、装机容量、发电量等目标，并提出到2025年、到2035年两个阶段的目标。垃圾焚烧发电中长期规划做好与城乡建设规划、能源发展规划等其他规划的衔接。强化公开，在规划阶段向社会公众公开规划，在项目核准阶段公开项目申请报告及核准文件、环境影响评价报告及环评批复文件等，在项目建设阶段公开项目建设信息、环保设施“三同时”及验收情况等。
做好生活垃圾焚烧发电项目规划选址。垃圾焚烧发电中长期规划应确保严肃性，纳入规划的项目才能开展环境影响评价等工作，规划内项目享受PPP政策及各级政府扶持资金支持。不纳入规划的项目，由项目所在地解决项目电量补贴。发挥规划对项目选址的促进作用，纳入规划的项目，必须提前数年公开项目规划选址，做好选址相关工作，接受社会公众监督。国家规划选址部门制定出台垃圾焚烧发电项目规划选址的监督和考核文件，督促地方做好相关工作。
加强生活垃圾焚烧发电项目监测评价。有关部门加强项目运行及污染物排放情况的监测，重点监测发电量、上网电量、运营小时数、垃圾处理量、国家补贴资金发放情况以及颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、一氧化氮、氯化氢等污染物排放情况，项目运行情况监测到每一个项目，污染物排放要监测到每一台焚烧炉。定期发布监测报告，接受社会监督，督促地方和项目单位做好项目运行。通过公开监测评价结果，督促项目单位提高清洁排放水平，提高整个行业的清洁化发展水平。
加强国家补贴资金管理，规范和引导项目，促进行业可持续健康发展。国家可再生能源电价补贴资金，不能补贴超标排放电量，不应补贴化石能源。切实发挥国家补贴资金的引导作用，对于超标排放的项目，根据超标排放的发电量及超标程度，采取暂缓、暂停及取消国家补贴资金等措施，倒逼项目单位采用先进锅炉及环保设施，提高清洁生产水平，达到良币驱逐劣币的效果。加快推进垃圾焚烧发电“零煤化”进程。国家相关部门应制定出台相关的管理制度和措施。
加强行业准入管理。国家有关部门应指导地方政府建立垃圾焚烧发电行业准入制度，明确将项目运行及污染物排放监测评价结果、信息公开执行情况等作为行业准入的重要条件。建立负面清单制度，明确企业退出的条件，以及对违规企业的处理规定。
支持垃圾焚烧发电参与电力体制改革。垃圾焚烧发电项目接入配电网，发电量稳定，便于就近消纳。落实垃圾焚烧发电优先上网制度，积极支持垃圾焚烧发电项目参与电力体制改革，参加电力市场交易和备用、调频等辅助服务交易。鼓励垃圾焚烧发电项目法人成立售电公司，从事市场化售电业务。构建分布式能源生产消费体系，支持参与分布式发电市场化交易。因地制宜推进垃圾焚烧发电项目实行热电联产，提高能源利用效率，为周边用户提供冷热电、合同能源管理等综合能源服务。
支持垃圾焚烧发电参与“一带一路”走出去。国家相关部门应支持垃圾焚烧发电企业在国家实施“一带一路”战略中发挥作用，在东南亚、中东欧国家投资、建设和运营垃圾焚烧发电项目，服务于当地城市可持续发展和环境保护，提高国际化水平。支持企业输出垃圾焚烧锅炉、清洁高效发电机组、污染物控制等先进技术和设备，以EPC等方式承担国外垃圾焚烧发电项目建设。
加强行业体系建设。国家有关部门应制定完善垃圾焚烧发电技术标准和规范，促进行业技术进步。垃圾焚烧发电行业市场化程度较高，应充分发挥行业组织作用，加强行业自律和诚信体系建设，实现自我净化、自我监督、自我管理，督促企业履行好社会责任，做好垃圾焚烧发电项目建设运行和环境保护。
(韩江舟系国家能源局新能源司处长;易跃春系水电水利规划设计总院副院长，中国生物质能源产业联盟专家指导委员会副主任委员)
