十三届全国人大常委会把推动打好污染防治攻坚战作为履职开局之年的工作重点。2018年,栗战书委员长亲自担任大气污染防治法执法检查组组长,同王晨、沈跃跃、丁仲礼三位副委员长分别带队赴八省(区)实地检查。7月,全国人大常委会专门加开一次常委会会议,听取审议大气污染防治法执法检查报告,通过了《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》,这在以往并不多见。
近日,全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰就近期推动地方开展生态环保法规清理工作情况以及下一步如何完成好生态环保法规全面清理工作接受了《法制日报》记者采访。
记者:请您简要介绍一下各地生态环境保护法规清理进展情况如何?
梁鹰:落实全国人大常委会决议要求,开展生态环保法规全面清理是贯彻落实党中央决策部署,依法推动打好污染防治攻坚战的重要内容,也是有力维护国家法制统一、做好备案审查工作的重要方面。为此,2018年7月,全国人大常委会办公厅分别向国务院办公厅、最高人民法院、最高人民检察院以及各省(区、市)人大常委会发函,要求各有关方面做好生态环境保护法规、规章、司法解释等规范性文件的全面清理工作,并于去年11月底前反馈清理工作情况。
各省(区、市)人大常委会对生态环保法规清理工作高度重视,认真贯彻党中央决策部署和全国人大常委会决议精神,在2017年工作基础上,扩大法规清理工作范围,坚持工作力度不减、清理对象不遗漏,持续深入开展生态环保法规清理工作,并督促本省(区、市)政府抓紧开展生态环境保护地方政府规章和规范性文件的全面清理工作。
从31个省(区、市)反馈的情况看,经全面清理,各地发现存在与上位法规定不一致等问题需要研究处理的法规共1029件,截至2018年底,已修改514件、废止83件,还有432件已列入立法工作计划,拟抓紧修改或者废止。
总的来看,在全国人大常委会大力推动督促和指导下,各地积极开展生态环保法规全面清理工作,切实维护国家法制统一,举措有力,成效显著,为贯彻落实习近平生态文明思想和绿色发展新理念,依法推动打好污染防治攻坚战提供有力保障。
记者:大气污染防治法执法检查报告和决议对大气污染防治地方立法工作提出了明确要求。目前,这项工作的进展情况如何?
梁鹰:为了推进大气污染防治地方立法工作,2018年7月,全国人大常委会法制工作委员会向各省(区、市)人大常委会印发《关于加强加快大气污染防治和生态环境保护地方立法工作的意见》,提出有关省(区、市)尚未制定大气污染防治方面的地方性法规,或者没有根据2015年修订的大气污染防治法对原有地方性法规作出相应修改的,应当于2018年底前完成大气污染防治相关地方性法规的制定或者修改工作,并于12月初报告制定、修改生态环保方面法规的情况。
《意见》还提出,有立法权的地方人大及其常委会要全面加强本地区生态环境保护地方立法工作,加快制定修改有关地方性法规；在不与上位法相抵触前提下,结合本地区实际进一步明确细化上位法规定,积极探索在生态环境保护领域先于国家进行立法,为全面加强生态环境保护、依法推动打好污染防治攻坚战、推进生态文明建设提供有力的地方立法支持和保障。
截至2018年底,各地严格按照全国人大常委会执法检查报告要求,均开展了大气污染防治条例的制定、修改工作,其中新制定大气污染防治条例17件、修改14件。
记者:我们注意到,决议明确提出:“抓紧开展生态环境保护法规、规章、司法解释和规范性文件的全面清理工作,对不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的,及时进行废止或修改。”该如何理解“不符合不衔接不适应”?
梁鹰:建立健全最严格最严密的生态环境保护法律制度,除了要制定新的法律法规,还要及时做好相关法规、规章、司法解释和规范性文件的全面清理工作,这就需要国务院、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会按照各自职责分别组织有关方面进行,协同开展相关工作。
可以说,决议所提出的“不符合不衔接不适应”的要求是全面而深入的,这就意味着对生态环境保护地方法规、规章、司法解释和规范性文件的清理需要三管齐下。
所谓“不符合”,就是说与上位法相抵触,“不衔接”则是要么缺乏相关的配套法规,虽然有上位法但是没有细化,缺少具体的实施细则,要么是上位法已经制定或者修改但是没有及时跟进。“不适应”,就是说中央精神和时代要求已经发生了变化,一些法规、规范性文件过去看是没问题的,但是现在看已经不适应,一些做法过去允许但现在不允许,那就要及时纠正。
记者:在此次清理地方生态环保法规过程中,主要发现了哪些问题?
梁鹰:我们在工作中发现,地方在生态环保法规清理中确实存在一些需要认真对待的问题:一是一些地方生态环保领域立法力度不足,相关制度缺失。例如,2018年6月我们在河南调研,发现该省共有34个国家级和省级自然保护区,但没有一件专门的地方性法规。二是地方立法滞后于国家立法步伐,未及时跟进修改。例如,江苏清理发现存在问题的生态环保法规中半数都属于此类情况。三是少数存在“立法放水”、管控不严的现象。例如,在自然保护区条例中将上位法规定的10项禁止性活动进行缩减,缩减的恰恰是大量发生的。四是少数对清理工作认识不到位,清理工作进展缓慢,贯彻落实不坚决。
尤其需要关注的是,目前设区的市的地方生态环境保护立法工作中还存在针对性不强、特色不足、解决问题举措不得力等问题。一些设区的市多是简单照搬抄袭上位法,比如,一些设区的市的水污染防治条例,内容基本都一样,大同小异,看不出来有什么区分,而实际上水体保护各地的差异性很大。另外,相比国家层面的立法,地方生态环保立法要因地制宜,标准可以更高一些、举措可以更严一些、责任要具体下沉到基层,但是目前看,这些还没有完全达到。
另外,清理工作中也确实存在一些实际困难需要认真研究:一是自然保护区范围划线不合理,生态保护难度较大。一些地方过去在申建自然保护区时盲目求大,未作科学论证分析,存在划界不合理等问题。二是如何妥善处理生态保护与经济发展、民族团结、边疆安全等关系。
记者:下一步将如何进一步全面推进生态环保法规的清理工作?
梁鹰:持续做好生态环保法规全面清理,打好污染防治攻坚战,是一项艰巨而复杂的任务,需要长期坚持,持续推进。
需要补充的一点是,在此之前,法工委就已经督促地方开展生态环保法规清理工作。2017年6月,在党中央通报甘肃祁连山自然保护区存在“立法放水”等突出问题后,我们就对涉及自然保护区管理的近50件地方性法规集中进行专项审查研究,并先后于2017年9月、2018年4月两次致函各省(区、市)人大常委会,要求各地抓紧对涉及生态环保的地方性法规进行全面自查和清理,不折不扣地贯彻落实好党中央决策部署和要求,认真查找并纠正地方性法规中存在的故意放水、降低标准、管控不严等问题,确保地方性法规与党中央精神相符合、与宪法法律相一致。法规备案审查室一直密切关注各地工作进展,2018年以来先后赴10余个省(区、市)进行调研督办,还通过召开座谈会、电话沟通等多种形式,及时发现和解决清理工作中存在的问题和困难,推动地方人大抓紧开展清理工作。
2018年8月,习近平总书记再次强调,要深刻汲取立法上“放水”,执法上“放弃”,导致祁连山生态系统遭受严重破坏结果的教训。今年全国人大会议上,栗战书委员长在常委会工作报告中对2019年工作作出部署,提出“久久为功,持续发力,依法律、用法治守护良好生态环境这个最普惠的民生福祉”。
今年,我们将继续深入贯彻落实党中央决策部署,贯彻落实好大会精神和常委会工作报告要求,持续关注清理工作进展,不断加大督促指导力度,确保顺利完成常委会提出的全面清理工作任务。
