2004年5月，城镇管道燃气特许经营制度正式实施，迄今15年整。按照30年的特许经营协议周期，现在刚好走完了“上半场”。2002年，为了“提高市政公用行业运行效率”，建设部颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。两年后《市政公用事业特许经营管理办法》正式实施，城镇燃气市场化改革拉开了序幕。
15年的时间，城镇燃气发生了翻天覆地的变化。城镇燃气公司扭亏为盈、城镇管网里程数跨越式增长。天然气消费量年均增长率约15%。在国内形成了以中国燃气、新奥燃气、华润燃气、昆仑燃气和港华燃气5大集团为首的燃气企业格局。
中国城镇燃气的市场化改革，是以城市燃气公司股权改革和推行管道燃气特许经营制度为主要标志，目的是实现燃气企业的“自主经营、自负盈亏、自我发展”，摆脱财政负担重和政企不分的被动局面。两种改革方式相辅相成，特许经营协议明确了双方之间的责任义务，政府改行政管理为契约管理，这为股权改革奠定了基础。股权改革提高了燃气生产效率，让优质企业脱颖而出，更好地履行普遍供气义务。
相比于之前的“区域性统一制度”，特许经营制度的优势比较明显。第一，降低了预算软约束，政府主要依据管道燃气特许经营协议对燃气企业进行依约管理，基本解决了政企不分的历史问题，促进了燃气公司现代企业制度的建立。第二，引进了社会资本，扭转了原有政府投资渠道单一造成市政公用事业投资不足的被动局面。第三，提升了专业能力，燃气企业集团化管控、跨区域经营，适应了城镇燃气快速发展需要。
从发展的结果来看，制度改革的功劳毋庸置疑，但也离不开外部发展环境的支持。第一，快速的城镇化贡献了燃气接驳费的快速增加和消费量的增长。第二，经济的快速增长和低碳经济带来的天然气需求增加。第三是天然气基础设施的完善，以2004年西气东输一线竣工为标志，天然气日渐成为城镇燃气的供应主体，而且实现了气源跨区域流动和配置。
15年的发展，市场化改革的出发点未变，城镇燃气供给不平衡，尤其是供应不经济的问题突出。股权改革也好，特许经营也罢，主要都是解决生产效率问题，而现在面临的核心问题是分配效率低下。城镇管道建设运营与供气捆绑经营的模式，导致管道燃气企业一家独大，市场结构畸形。与之配套的成本加成定价模式，造成管道燃气企业降本提效动力不足。这二者均与市场化改革背道而驰。
回过头来看，《市政公用事业特许经营管理办法》提出的“通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者”，目的是通过遴选优秀的城燃企业解决生产效率的问题，与《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中提出的“引入竞争机制”要求相比，分配效率问题被搁置一旁。
初心易得，始终难守。2017年和2018年国内天然气消费增速耀眼，一扫2015年和2016年消费低迷的窘境，但高速的消费增速不能掩饰天然气经济性偏弱的顽疾。2017年国家发改委等13部委联合印发的《关于加快推进天然气利用的意见》，直面痛疾，终端市场化改革意图彰显。显然，“气荒”问题无法掩饰天然气贵的问题，更不能成为阻扰改革的借口。梳理党的十八大以来，天然气终端改革政策，有两条主线，一是还原能源商品属性，二是放开终端价格。前者要求放开管道气对工商业用户的绑定，开放管道代输功能。实现后者的前提是促进渠道建设和优化市场结构。这其中，城镇管网输配与供气解绑是最为关键的一环。英国在1985年授予了BG公司燃气特许经营权，但在1986年英国规定具备一定规模的用户可以直供，BG公司有义务提供代输服务。美国也几乎在同时，允许大的用户绕过燃气经验企业，实现从生产者直接购买天然气，城镇燃气公司实现代输。为了保证第三方无歧视地准入，英美都要求管输和销售分开。
考虑到现阶段终端交叉补贴以及管道和特许经营投资收益保障等原因，未来城镇燃气改革可以分成两个阶段。第一阶段，在接下来的5-15年，即特许经营协议终止之前，逐步实现输配和供气解绑。放开大用户直供，强制管道燃气企业代输。支持第三方在城镇管网输气能力不足或城燃供气普遍服务履行不佳的地区修建直供管网。为了解决代输动力不足问题，应该明确支持发展LNG点供和鼓励终端业务模式创新，以竞争倒逼管输代输。同时要抓住改革窗口期，加快建立居民气价传导机制。第二阶段，在特许经营协议期满后，管道输配和终端供气实现经营主体分离。工商业用户可以自由选择供气企业。居民供气等公益性服务各地视市场规模和改革配套，可以继续由管道燃气企业供气或选择新的供气商。
可以预见，未来的15年，改革的目标更聚焦于效率，手段更依赖于竞争。当旧制度红利衰竭时，唯有更彻底的改革，才能冲破制度陷阱。管道燃气企业唯有适应变化，才能拥抱新一轮的改革红利。
作者：林须忠
