党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中提出，健全绿色低碳发展机制，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》发布，将有力推动能耗双控向碳排放双控全面转型。为何要推动能耗双控向碳排放双控全面转型？推动全面转型难点在哪？如何做好相关政策衔接？记者专访浙江大学求是特聘教授、城市发展与低碳战略研究中心主任石敏俊。
石敏俊，浙江大学求是特聘教授、城市发展与低碳战略研究中心主任，中国优选法统筹法与经济数学研究会低碳发展管理专业委员会副理事长，近年来主持国家自然科学基金重点项目“温室气体减排、空气污染治理的健康效益与协同政策设计”。
记者：2023年7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》；党的二十届三中全会提出，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，从“逐步转向”到“全面转型”，这种变化的背后，是基于哪些考量？
石敏俊：这反映出党中央充分认识到，当前实现能耗双控向碳排放双控全面转型的紧迫性和重要性，碳排放双控被提到了更高的高度。
2030年前碳达峰的目标已经明确，这几年受诸多因素影响，我国减碳形势有所反复，实现碳达峰目标面临很大挑战，任务十分艰巨。推动碳排放双控全面转型越来越紧迫、越来越重要。
相对于能耗双控，碳排放双控覆盖面更广、涉及的企业更多，能够更好地推动经济社会发展的全面绿色低碳转型。
碳排放双控与碳市场手段结合，能够达到更好地降低碳排放的效果。碳市场是利用经济手段引导企业降低碳排放，但除非碳价特别高，否则企业减排动力有限。而碳价过高的话，又会对经济发展产生负面影响。因此，实施碳排放双控就变得很重要。将经济手段与行政手段匹配起来，才能更好地推动地方绿色低碳转型。
刚刚发布的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》中强调，“十五五”时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标，这就是全面转型的体现。
记者：近几年，为推动从能耗双控向碳排放双控转型，我们做了哪些准备？
石敏俊：近几年，国家层面相关政策在不断完善。早在2021年12月，中央经济工作会议上就提出，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。
2022年初，《国家发展改革委 国家能源局关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》发布，提出“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”。
2022年11月，国家发改委、国家统计局联合发布《关于进一步做好原料用能不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》。“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”在各地逐步落实。如果所有的可再生能源和原料用能都不纳入能源消费总量控制，那么能耗双控与碳排放双控就非常接近了。
记者：《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》中提出，完善碳排放双控相关法规制度，全面清理现行法规政策中与碳排放双控要求不相适应的内容。您觉得主要有哪些方面的内容需要衔接？
石敏俊：在地方实践探索中，我们发现，实现碳排放双控全面转型，还有一些需要衔接的政策。
一是目前各地的做法存在差异。比如，由于中央没有明确规定，有的地方将所有的原料用能和可再生能源都不计入能源消费总量控制，有的地方只是提出新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。由于做法上的差异，结果也有很大差别，碳减排的效果也有很大不同。下一步，要探讨统一各地的做法。
二是能耗双控政策在实施过程中，有些国家重点项目的能耗指标是单列的，不算入区域能耗控制指标中，而碳排放双控政策目前没有单列的做法。从能耗双控向碳排放双控全面转型，对于国家重点项目碳排放的计算，需要做好政策衔接。
三是电力的碳排放究竟是在生产端还是消费端计算有待明确。在能耗双控管理中，电力是在用电端进行计算的。实施碳排放双控后，电力的碳排放如何计算目前还没有明确。电力碳排放的计算还会涉及应对绿色贸易壁垒的问题。如果电力碳排放是在生产端计算，很容易区分其是可再生能源还是非可再生能源，碳排放因子更容易计算；如果把电力碳排放计入消费端，虽然有助于强化用电端的减排责任，但电力碳排放因子的准确性更加重要。所以，从能耗双控向碳排放双控全面转型，要进一步明确电力碳排放的计算。
记者：推动能耗双控向碳排放双控全面转型，难点在哪？
石敏俊：除了前述政策衔接的问题，能耗双控向碳排放双控全面转型还面临统计数据和计测技术两个方面的难题。
统计数据方面，当前我国社会信用体系有待完善，统计数据的准确性还不够，这会影响到企业碳排放的计算。比如，火力发电企业可能会根据煤炭的市场价格波动提前购买部分煤炭，煤炭的购买量和实际使用量并不一定相等。如何精准计算煤炭的实际使用量，对碳排放的计算影响很大。
计测技术方面，在计算碳排放的过程中，不同煤炭品质的碳排放因子也不一样。学术界对碳排放因子的计算还有分歧，这些都增加了碳排放计算的难度。目前，碳排放计算的方法学还不尽完善。
记者：对于推动能耗双控向碳排放双控全面转型，您有哪些建议？
石敏俊：精准的碳排放计算是碳市场发展的基础，尽快推动碳市场的扩容有助于提升碳排放计算的精准性。相比自愿减排交易市场、绿电绿证交易等，碳市场是强制减排交易市场，可以发挥更大的作用。
碳市场扩容可以扩大企业间减排成本的异质性，增加碳市场的多元化和差异化，提高碳市场的活跃度。目前，我国碳市场覆盖了我国40%左右的碳排放量，要努力加快碳市场扩容的步伐，争取年内将钢铁、电解铝、水泥3个行业纳入碳市场，再逐步将化工、航空纳入碳市场，使碳市场能覆盖全国70%左右的碳排放。
在碳市场的重点控排行业以外，还有许多非控排行业和大量的中小企业，占碳排放总量的约30%。可以利用碳税、供应链ESG等手段，调动其承担减排责任的积极性。
当前，我国尚未实现碳排放达峰，目前的政策重点是碳排放强度控制，也就是降低单位GDP的碳排放。我国碳市场的设计也是基于碳排放强度控制。只有碳排放强度的下降速度超过GDP增速，才能实现碳排放达峰。一旦碳排放总量达到峰值后，我国将转向总量控制为主的阶段，碳排放管理的重点也将从控制碳排放强度转向控制碳排放总量。实践中，我国碳市场的做法也会相应调整，以适应新的减排目标和国际承诺。
