2024年8月2日，国务院办公厅印发的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（国办发〔2024〕39号，以下简称《方案》），系统部署了下阶段构建碳排放双控制度体系的各项主要任务，标志着我国控制温室气体排放的政策措施即将迎来一次重要转变，将从过去只控制碳排放强度转变为碳排放总量控制为主线。
构建碳排放总量控制制度的几项核心任务
一是《方案》要求围绕碳排放总量控制构建全方位、多层次、立体化的制度及标准体系，不断夯实制度基石。《方案》要求“将碳排放指标及相关要求纳入国家规划，建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制”，覆盖了从国家、地方，到行业、企业、项目、产品等各个层面，涵盖了碳排放统计核算标准体系、碳排放目标评价考核制度、碳排放预警管控制度、碳排放评价制度、碳足迹管理体系等各项制度，为全社会各领域绿色低碳发展、生产生活方式转变提供了制度保障和行动指南。
二是《方案》要求“十五五”时期各地区要开展碳排放预算“预演”管理，为“十六五”时期碳排放总量刚性约束和碳预算全流程管理奠定基础。碳预算制度是指在特定时期内，针对不同行业、不同主体设定温室气体排放上限的一种总量控制方法。碳预算制度实现碳排放总量控制并逐步下降的基础手段，是有力、有效、有序实现我国碳中和目标的重要政策手段。碳排放总量控制为标志的碳预算管理将于“十五五”时期登上历史舞台，并在省、市两个层级推动建立碳预算管理制度，“十五五”时期各地区要编制碳预算并实行动态调整管理。
三是《方案》要求建立碳排放目标评价考核和预警管控机制。为了有效实施碳排放总量控制，科学合理的目标分解和清晰明确的考核办法必不可少。《方案》提出，各省份可将国家下达的碳排放总量目标进一步向下细化分解，压实地市及重点企业控排减排责任，可见未来省级、地市与企业是贯彻落实碳排放目标控制的主体，省级如何结合区域资源禀赋、地区减排潜力与产业结构特点科学合理分解碳排放指标至地市和重点企业，是碳排放目标完成的基本、前提和关键。另外，《方案》还提出要建立碳排放监测预警机制，常态化开展碳排放形势分析监测和预警，这将为国家、区域、行业和企业如期实现碳排放目标提供保障。为提高碳排放监测预警的及时性和有效性，可借助大数据、区块链、人工智能、物联设备等技术，实现数据分析、展示和管理，为碳排放控制目标的制定和管理决策提供有力支撑。
碳排放总量控制地方应对的总体建议
一是要进一步完善地方碳排放统计核算体系，夯实碳排放控制的数据基础。地方碳排放控制工作的前提是要做好基础能力建设，即要做到“心中有数”。目前二氧化碳排放在线监测受技术和成本的影响，仍需要通过核算来进行碳排放的统计。目前我国各级部门碳排放强度的考核采用统计部门提供能源统计、主管部门各自计算的方式来进行，企业和产品层面碳排放数据的统计也尚未做到完全规范化、数字化，碳排放核算方法、数据质量等问题仍有待解决。因此地方政府应加强地方碳排放统计核算工作，夯实整体区域（市县区）、重点行业、重点企业、重点产品等多维度统计核算基础，完善基础数据质量，并逐步纳入不容忽视的工业过程排放，做到碳排放数据的可信与可比。有条件的地区可探索基于物联网的精准计量监测体系，实现生产过程中基础数据的高频采集和碳排放的实时计量，与现有统计核算体系形成协同互补。
二是要尽快探索地方碳排放预算管理制度，开展碳预算编制和管理工作。目前随着我国碳达峰碳中和工作的持续深入开展，建立碳预算制度已经具备良好的工作基础。地方政府应尽快建立地方碳排放预算管理制度，开展年度碳排放情况分析和目标预测，设定年度碳预算总量，结合碳预算做好各类产业的规划，在有限排放空间内优先支持有助于经济高质量发展的重大项目与发展模式。开展项目全生命周期碳排放管理，将实施前的碳排放概算、建设运行过程中的碳排放计量、项目退出前的碳排放结算纳入碳预算管理，强化过程管控。协同推进碳预算制度与碳绩效考核，为全国建设碳预算制度提供有益探索，积累经验。
三是探索利用数智化工具，助力地方碳排放目标管理。将碳排放管理有效纳入各地数字化、智慧化省、城市、园区工作中，提高碳排放管理的能力。第一，依托数智化工具摸清碳排放底数。围绕碳排放总量、碳排放强度2个核心指标，构建区域、行业、企业、项目、产品等各层级的碳排放双控数据采集、分析、展示体系，扎实开展排放源、碳排放、碳减排、关联信息等层面的基础数据采集核算工作，全面摸清能碳家底。第二，依托数智化工具做好碳排放双控目标动态管理。围绕碳排放双控目标分解、考核与评价、碳预算管理、碳排放预警等设置数智化处理功能，常态化支撑地方碳排放双控考核与评价工作。第三，依托数智化工具做好重点行业企业碳管理。包括开展重点行业领域节能减排潜力分析、碳排放核算、碳排放监测预警等，实现线上高效处理与动态跟踪。设置重点企业碳账户，为开展碳信用评级、碳效能评级等奠定基础。第四，依托数智化工具助力产品碳足迹管理。如建立地方产品碳足迹背景数据库，搭建产品碳足迹公共服务平台，支撑重点产品碳标识认证等。
（作者为唐人虎，北京中创碳投科技有限公司董事长）
