我国土壤污染防治的难点与突破

土壤污染是指具有生理毒性的物质或过量植物营养元素进入土壤而导致土壤性质恶化和植物生理功能失调的现象，包括农业耕地污染、城市棕色地块污染以及矿区土壤污染。土壤虽具有一定的自净能力，但其一旦被污染，特别是被重金属污染，就很难恢复。在过去很长一段时间里，土壤污染问题一直没有得到足够重视，直到近年来“镉大米”“毒生姜”“癌症村”“砷中毒”等严重土壤污染事件的发生和突发性环境公共事件的曝光，才使得土壤污染防治真正引起社会公众的重视。

我国土壤污染防治的难点

土壤污染形势异常严峻。目前我国土壤污染呈日趋加剧的态势，防治形势十分严峻。我国土壤污染区域分布较广，根据环境保护部和国土资源部2014年4月17日公布的《全国土壤污染状况调查公报》，目前全国土壤总的点位超标率为16.1%，而耕地土壤点位超标率更高达19.4%。我国土壤污染主要集中在人口和工业密集的区域。虽然我国西南、中南地区土壤重金属污染比较严重，但总体而言，我国土壤污染主要集中在长三角、珠三角、东北老工业基地等人口和工业密集的地区。土壤污染物类型复杂，呈现出新老污染物并存、无机有机污染混合的特点。以我国耕地污染物为例，就至少包括镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃等多种类型的污染物。严峻的土壤污染形势，考验着我们在治理污染方面的决心。

土壤污染防治立法不健全。尽管我国在环境保护方面有《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》和《固体废弃物污染防治法》等多部法律法规，但在土壤污染防治方面却没有比较详细的法律规定，只在《环境保护法》中进行了原则性规定。虽然近年来国务院办公厅下发了《关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》，环保部出台了多项污染场地系列环保标准，不少地方也专门出台了土壤污染防治的规范性文件，但这些法律法规以及规范性文件并没有形成有效的土壤污染综合防治体系。

土壤污染防治技术不成熟。与严峻的土壤污染形势相对应，我国的土壤污染防治技术尚显薄弱。由于污染土壤面积大，污染程度深浅不一，自然条件复杂多变，对土壤污染防治技术和工艺要求极高。现有的土壤污染防治技术不成熟，物理治理方法花费巨大，化学修复方法容易引起土壤质量下降，生物修复方法耗时太长。广受关注的重金属污染土壤修复技术还处在试验阶段，迄今为止国内还没有成功的重金属污染土壤修复案例。

土壤污染防治资金缺口大。土壤污染防治的成本非常高，需要大量的资金支持。例如，曾被称为“中国汞都”的贵州万山特区仅对4783亩污染耕地进行修复的预计投资就达20亿元。有权威数据统计，当前我国仅受重金属污染的农业耕地就有2000万公顷，即使采用成本较低的植物修复法，其修复资金也将达到6万亿元。但《国家环境保护“十二五”规划》中，“十二五”期间用于污染土壤修复的中央财政资金仅为300亿元，远远无法满足我国土壤污染防治的资金需求，资金压力非常大。

加快我国土壤污染防治进程的策略

健全我国土壤污染防治立法体系。加强土壤污染防治的立法工作，建立一套适合我国国情的土壤污染防治法规及标准体系，确保土壤污染治理工作有法可依。制定土地污染防治专门法。通过制定专门的土地污染防治法，明确土壤污染防治的责任主体，实施严格的土壤污染责任追究机制，构建科学有效的土壤污染动态监管制度。健全土壤污染防治标准体系。中国目前的土壤污染防治系列标准多是一些泛泛而谈的标准，不具有针对性。要针对土壤污染来源、土地用途等不同，分门别类制定土壤污染风险评估标准、监测监控标准、土壤修复技术标准等，从而形成具体的、可操作的土壤污染防治标准体系。

加快开发土壤污染防治技术。土壤污染防治与修复技术是一项多学科协同的复杂系统工程，不仅涉及农学、土壤学等学科，还要涉及环境科学、环境工程、微生物学等，这增加了土壤污染防治技术的开发难度。要有效组织各方力量开展土壤污染防治技术开发。国家要组织科研机构、科技企业等各方力量，选择有代表性的土壤污染区域，开展不同治理模式的试验工作，加强治理技术机理研究，探索不同技术模式的原理、适用区域、适用作物和适用方法。要加强对土壤污染防治技术开发的政策性支持。在有效组织各方力量加强开发实用先进的土壤污染防治技术的同时，还要给予有示范意义的重大土壤污染治理项目和先进的土壤污染防治技术持续有力的政策性支持。

完善土壤污染防治资金来源制度。土壤污染治理需要巨量资金，成本投入成为摆在各方面前的一大难题。中国目前的土壤修复项目主要由国家财政买单，资金压力巨大。要确立土壤污染防治与修复的“污染者付费”制度。污染者付费是解决环境污染问题的根本原则，同样也应当适用于土壤污染防治的情况，应确立具体适用的土壤污染防治与修复的“污染者付费”制度。建立土壤污染防治与修复政府基金。由于土壤污染责任人的特殊性和土壤污染长期性和潜伏性的特点，“污染者付费”制度在某些情况下有可能会失灵，因此应建立土壤污染防治与修复政府基金及时对其进行介入。引导和鼓励社会力量投资土壤污染防治。引导和鼓励社会力量以成立基金、直接投资等方式投资土壤污染防治，形成土壤污染防治资金来源的多方合力。

(作者单位：南京农业大学公共管理学院，本文系国家自然科学基金重点项目“我国土地资源效率提升能力与系统建设研究——基于转变经济发展方式的视角”〔编号71233004〕的研究成果)