“按日计罚”是今年起施行的新环保法中最大亮点之一,对法律的这一规定,社会各界普遍寄予厚望。
但是,也有观点认为,“按日计罚”终究是一种行政意义上的处罚,出现天文数字的处罚不太可能。
究竟应该如何实施、看待和评价新环保法中的按日计罚规定,曾参与新环保法调研及起草工作的环保部法规司法规处副处长李静云在接受记者采访时表示,新环保法中的按日计罚的规定,其处罚严厉程度并不比国外差,某种程度上,比它们更严厉。
李静云表示,按日计罚如果能够得到全面执行,相信这项法律制度对于遏制环境违法行为一定会起到非常积极的作用。
违法成本不及危害代价2%
在新环保法起草、论证阶段,环保部曾做过大量调研。因此,对于这项法律制度的出台,李静云表示,它完全是现实所需。
违法成本低、守法成本高长期以来广为诟病。李静云认为,这也是环境违法行为拒不改正、环境违法案件频发、违法企业屡罚屡犯的一个主要原因。
据李静云介绍,我国环境违法成本平均不及环境治理成本的10%,更不及环境危害代价的2%。“企业往往只需偷排一两天,‘省’下来的治污费用就会远远超过其因违法行为而承担的处罚。”李静云说,新环保法实施前,由于法定的罚款方式单一、数额较低,低额的一次性处罚难以纠正持续性环境违法行为,更不足以震慑、遏制、制裁环境违法行为。她认为,这无异于从经济上暗示或“引导”部分“精明”的企业宁愿选择违法排污、宁可缴纳罚款也不治理污染,导致超标排污、恶意偷排、故意不正常运转污染防治设施、擅自闲置环保设施等持续性环境违法现象屡禁不止,其结果是严重损害了环境法制应有的威严。
有观点认为,按日计罚只是一种行政处罚,不可能出现天文数字的罚款。对此,李静云表示,如果仅以处罚来衡量违法成本,永远都是低的,“处罚只是一种警告,真正的违法成本体现在为改正违法行为所付出的代价。企业超标排污要处罚它,罚它一千万元又怎么样?”李静云告诉记者,必须要让违法企业污染治理设施整改好这是第一步,这需要投钱;第二是要让违法企业持续稳定达标排放,这也需要资金投入;此外,污染治理设施要持续稳定运行还要支付运行费用。“这个成本会远远高于罚款。罚款相对于整改所投入的永远都是小的。”李静云说。
我国执行按日计罚更具优势
据李静云介绍,目前,世界各国执行的“按日计罚”制度包括两种,一种是秩序罚性质的“按日计罚”和执行罚性质的“按日计罚”。所谓秩序罚性质的“按日计罚”,即对于持续的环境违法行为,直接从其发生之日至改正之日进行按日连续处罚。李静云表示,我国执行的是执行罚性质的“按日计罚”,即不论环境违法行为是否持续,先认定为“一次”违法进行处罚,并责令限期改正,逾期仍未改正再实施按日连续处罚直至改正完成。
有学者提出,我国新环保法中的按日计罚规定不如美国等国家严厉。对此,李静云表示,根据我国行政法理论,秩序罚是针对违反行政法上义务的行为而给予的处罚,并不以义务人履行其义务为目的,本质上为制裁手段;而执行罚是针对已经违反确定的行政法上义务者,施以经济上负担,以强迫其履行义务为目的,本质上为督促手段。“简言之,秩序罚性质的‘按日计罚’是对违反环境法律规定的违法行为直接作出处罚;执行罚性质的‘按日计罚’是对不履行行政决定的行为而采取的强制履行措施。”李静云认为,两者并没有实质区别。
李静云表示,作为秩序罚的“按日计罚”,如何计算连续违法行为的起点和终点,对于执法机关来说,是一个相当大的难题。况且,企业违法排污行为千奇百怪,每天排放污染物的时间不一样,每时排放污染物的浓度也不一样,连续排污的时间也不一样,如果选择秩序罚的“按日计罚”,就需要耗费大量的时间、人力和物力去取证,这将影响执法效能。实际上,实施“按日计罚”的主要目的,在于督促违法者尽快停止违法行为。如果花费太长时间去取证,而不能及时制止违法排污行为,就失去实施“按日计罚”制度的意义。
在她看来,执行罚性质的“按日计罚”某种程度上比美国等国家更为严厉。“‘按日计罚’的生效并不受违法行为本身程度的影响,不会存在证据认定上的难题,这对于执法机关来说,是成本较低的方案,也是一个提高执法效能的方案。”李静云表示,环境污染的特点,就是其产生的损害往往是不可逆的,通过及时开出的“按日计罚”罚单,随着罚款数额的不断增加,势必能让企业感受到巨大的经济压力,从而尽早停止违法排污行为,最终达到保护环境的目的。
“从数据上说,全国不到8万的环境执法人员监管着150多万家企业,平均一个人要监管75家企业。”李静云说,这150多万家企业都是有名有号的,还有那么多没名没号的,打一枪换一个地方的企业,如“十五小”企业等等。“一天跑两家,一个企业一年才被查7天,对于想违法的企业来说,剩下358天它可以从容地排污。”李静云说,靠人盯人是盯不过来的。“新环保法的立法深意,就是加大企业的主体责任。”在李静云看来,按日计罚在提高执法效能、遏制环境违法等方面非常值得期待。
