暖巢网刊发：住建部戚仁广《推进供热计量市场机制与政策研究>论文

截至2011年底，北方采暖地区实现供热计量收费5.36亿平方米，取得了很大进展。但从总体上看，供热计量收费滞后现象越来越突出。究其原因就是供热计量推进机制过于倚重政府强制，市场机制没有建立，市场主体缺乏动力。推进供热计量改革应该政府强制、市场机制“双轮”驱动。
 
    推进供热计量模式分析
 
推进供热计量改革有两种模式：政府强制推进模式和市场机制推进模式。
 
1.政府强制推进模式。政府强制推进模式的特点：政府是供热计量改革的主力军，推进手段主要是政府强制和干预。政府制定供热计量改革目标任务并层层分解，列入绩效考核，所需资金大部分由政府解决。对未完成目标任务的，要追究部门责任和领导责任。目前我国绝大部分城市都是采用这一模式。
 
2.市场机制推进模式。市场机制推进模式的特点：供热企业是供热计量改革的主力军，推进手段主要是市场机制。供热企业负责热量表的选型、采购、安装和收费，所需资金除了政府补贴外，主要是通过市场机制解决。河北省承德市和甘肃省兰州市榆中县在利用市场机制推进供热计量方面具有较为突出的特点，但总体上这一模式还需加强完善。 实例赏析：大型百货商场中央空调系统设计解决方案
 
无论是政府强制推进模式还是市场机制推进模式，其实只是路径选择有所区别而已。推进供热计量改革实际上既需要政府强制推进，也需要市场机制推进。我们认为，两种模式应取长补短、相互融合。作为市场部分失灵的领域，在供热计量改革初期，政府强制推进无疑是正确的，但是从长期看，发挥市场机制的作用不仅是激活市场的动力，解决当前供热计量收费滞后问题的有效措施，更是实现供热计量收费可持续发展的必然选择。
 
供热计量市场机制问题分析
 
建立推进供热计量的市场机制，主要面临着供热计量市场主体定位模糊、产业支撑不足、政策不配套等问题亟须解决。
 
1.主体定位模糊。一是供热市场尚未完成形成。虽然北方采暖地区125个地级以上城市完成了采暖费“暗补”变“明补”改革的有114个，热是商品的观念基本树立，但是大量的后勤供热还没有实现社会化，尤其是部分城市的供热市场亟须建立。二是供热企业的市场主体地位没有落实。大量的新建建筑和既有建筑改造仍然由开发商、业主单位或供热办选表、安装，因为产品质量层次不齐、类型多样，供热企业对这些项目不愿接收，更不愿按表收费。
 
2.行业支撑不足。一是产品支撑不足。据不完全统计，目前供热计量器具生产商有200多家，其中热量表生产商约有180多家。这些厂家普遍规模小、技术水平低、设备简陋，产品质量和售后服务缺乏保障。二是技术支撑不足。虽然先后颁布了热量表等7个产品标准，但部分分摊方法由于缺乏长期实践和指导，出现热量分摊难、热费计算难等问题。另外，分摊装置质量缺乏有效监管，尚未开展检测或认证。
 
3.政策不配套。一是价格激励机制没有发挥。供热价格和成本倒挂，供热企业多数亏损，严重影响了供热企业计量收费的积极性。多数城市实行供热计量收费“面积上限”，限制了价格杠杆作用的发挥，无法实现多用热多交费，影响了行为节能的积极性，使得供热计量收费流于形式。二是能源服务参与机制尚未建立。供热领域推进合同能源服务面临着融资难、进入难、投资回报难等问题。三是财税政策引导作用没有发挥。针对居民供热，国家普惠性给予供热企业减免部分税赋，对供热计量的引导作用较小。目前供热企业普遍面临着管网老旧问题，需要大量投入进行节能和计量改造，但国家没有相关的财政引导资金。
 
建立供热计量市场机制的政策构建
 
建立供热计量市场机制首先应从政策制定和调整开始，今后政策实施目标应侧重于培育供热市场、发挥市场机制作用。
 
1.培育和完善供热市场。供热市场的建立和完善是推进供热计量市场机制建设的载体和基础。一是继续推进采暖费“暗补”变“明补”改革。全面停止由房屋产权单位或职工所在单位统包的职工用热制度，改为由居民家庭直接向供热企业缴费采暖，实行用热商品化，树立热是商品的观念。二是推进供热市场化改革。加大国有供热企业的改革力度，推进建立现代企业制度，提高市场竞争能力和应变能力。实现后勤供热社会化。建立特许经营的市场准入制度，引入竞争机制，逐步形成经营权和所有权分离。允许非公有资本等各种经济成分的企业参与热源厂、供热管网的投资、建设、改造和经营。
 
2.落实供热企业主体责任。供热企业是供热计量的实施主体和收费主体。实施供热计量必须调动供热企业积极性，赋予其供热计量和温控装置选购、安装权。供热单位应与供热计量和温控装置的生产销售单位签订合同，明确产品质量、售后服务等内容。开发商按照一定的标准将供热计量和温控装置的购置、安装费用交给供热企业。对于新建建筑和已进行节能改造的既有建筑，建设单位应组织供热企业参与供热计量专项验收，验收合格后，由供热企业和建设单位签订计量收费合同，进行计量收费。在明确赋予供热企业权利的同时，也应明确其应履行的义务。符合供热计量条件的建筑，供热企业必须实行供热计量收费，并负责供热计量器具的日常维护和更换。
 
3.引入能源服务公司模式。目前供热企业大多缺乏资金、技术和管理水平，如果在供热领域大力推行合同能源管理，利用能源服务公司在资金、技术、管理上的优势，进行供热计量改造并开展计量收费，不仅供热企业可以实现节能减排、降低成本，用户也可以得到实惠。国务院针对合同能源管理出台了专门的意见，提出加大资金支持力度、实行税收扶持政策、完善相关会计制度、进一步改善金融服务等具体措施。供热领域推进合同能源服务刚刚起步，虽然不少社会力量有意参与合同能源服务，但由于对政策不清楚、对市场不清楚，担心投资无法得到回报。建议相关部门尽快研究出台供热领域推进合同能源管理的具体优惠政策。
 
4.完善价格激励机制。科学合理的价格形成机制对激励供热企业开展供热计量有着重要的意义。一是要将计量成本列入计量热价。实施供热计量，不仅需要安装供热计量和温控装置，而且需要运行维护管理以及更换。二是理顺面积热价。目前由于热价倒挂、供热系统改造投入大等因素的影响，很多供热企业开展供热计量收费积极性不高。因此，应采用小步快走的方法，逐步将供热价格提高到合理的价格水平，实现成本全覆盖。三是改变“面积上限”的计量收费做法。居民用户实行“多退少补”，以进一步提高供热企业和用户的节能的积极性。对用户实现的节能受益不得以任何理由和借口，予以截留。
 
5.正确发挥政府引导作用。在市场机制推进供热计量中，政府应明确定位，有所为有所不为。一是国家设立计量收费奖励资金。对开展供热计量收费的供热企业可以根据实际收费面积给予一次性财政奖励资金。同时针对供热系统不可调、不可控的现状，建议国家对于供热系统节能和计量改造给予一定的奖励资金。奖励资金可以按照工程量、节能量、进度等因素确定，对于改造的工程量多、节能量大、进度快的项目多奖励，以引导供热企业早日完成供热系统改造。二是积极探索供热计量收费与税收优惠政策挂钩。对供热企业的居民供热部分执行税收减免政策已经10年，从长期考虑，可以借用这一政策，将供热计量收费与税收优惠政策挂钩，引导供热企业开展供热计量收费。三是制定供热计量立法。节约能源法和民用建筑节能条例都规定了实施供热计量改革，但操作性较差，建议尽快制定供热计量立法，增强强制约束力。四是完善产品质量管理制度。目前各地建设或供热部门普遍实行的供热计量产品准入制度，不仅涉嫌行政垄断，在一定程度上阻碍了竞争，而且推高了产品价格。在部分城市还成为了权力寻租的工具。建议取消事前准入，放开市场准入，由供热企业直接面对供热计量生产商进行招投标，所有合格热量表生产商都可以参与竞标。政府相关部门只需要严格做好后期跟踪管理和抽查，对不合格的产品或售后服务不到位的厂商设立“黑名单”，清出市场。五是促进产业化建设。出台引导政策，鼓励基础好、技术力量强的企业和科研院所成立供热计量技术研发生产基地。通过产学研相结合的方式，提高我国自主研发能力。在提高产品质量的同时，通过市场竞争和产业化的发展，降低产品价格，扫清供热计量收费成本过高的难题。