现行农业水价普遍标准低、实收率低,农民没有节水的动力,水费也难以维持灌排工程正常运行。推行农业水价改革,不是简单提高价格,而是涉及水权分配、价格形成机制、补贴和激励机制等多方面的综合改革。农业水价改革的难度虽大,但势在必行。
金秋时节,盘点粮食收成的同时,不妨看看农业水价改革试点的成果。改革是否达到了节水增效的目标,又面临哪些现实的困扰?《经济日报》记者来到了北京、河北等地寻找答案。
农业水价标准偏低,农民浪费水的行为难被约束
在北京市房山区河口村,记者偶遇村民李凤霞。和她聊起去年的蔬菜收成,农药、化肥的投入成本,李凤霞都脱口而出,可当问起交了多少水费时,她却犯起了迷糊,“浇水要用电,今年以前我们村浇地的水费都按电费核算,一度电7毛钱,我家浇一次地应该在10块钱左右吧。”李凤霞说,“对10块钱没太多感觉,每次都是往电卡里充100块钱,不够了再充。”
李凤霞的情况不是个例。我国的农业水价以成本为基础确定,供水成本一般由动力费、维修费、人工费、折旧费等构成,但目前绝大多数地方农业水价都低于成本,在很多利用地下水灌溉的地方,水费收取主要是以动力费为主。按照河口村水管员何胜忠的计算,过去灌溉一小时一般耗费7.5度电,只需要缴纳5块多钱,“5块钱不算啥,有的村民打开灌溉设备,一忙其他事儿,水就忘了关”。
现行的农业水价标准普遍偏低,水费“不叫事”,农民浪费水的行为很难被约束,更不要说调动主动节水的积极性。
在我国,农业是第一大用水户,农业用水占到总用水量的60%以上,农业用水方式比较粗放,农田灌溉水有效利用系数低于0.7至0.8的世界先进水平。农业被视作最应节水,也是最有潜力节水的领域。
推动农业节水,除了加快工程设施建设,目前最需要的就是创新体制机制,农业水价综合改革被视作重要突破口。“通过改革,要让水价更好地反映市场供求和资源稀缺程度,发挥水价在节水中的杠杆作用,激发农民的节水动力。”水利部财务司司长吴文庆表示。
其实,通过价格杠杆刺激工业节水、城市生活节水的方式已经在很多地方开展,收到了不错的效果。可一涉及农业水价领域,问题又变得敏感起来。“实行农业‘四补贴’之后,农业生产环节大部分是‘给’,而灌溉用水是收费,一‘给’一‘收’反差比较大。”吴文庆说。一些农民意识不到水的商品属性,没有把水费作为必要的农业生产支出来对待,甚至认为灌溉用水不该收费。
在这种情况下,推行农业水价综合改革的困难可想而知。为此,国家采取试点先行的办法,通过试点总结改革经验。据了解,试点主要围绕明晰农业水权、健全农业水价形成机制、建立农业用水精准补贴和节水奖励机制等方面展开。目前,农业水价综合改革试点工作已完成,为后期在全国范围内推动农业水价综合改革奠定了基础。
改革核心是把水节下来,不过多增加灌溉成本
河北省沧州市海兴县高湾镇东南村村民霍广雨今年拿到了水权证,这个蓝色的小本上印着他家的承包地面积,亩均水权额度,以及二者相乘得出的年度水权额度。
明晰农业水权,严格农业用水总量和定额管理是推进水价改革的基础。“首先得确权,明晰农业用水户每年可以享有多少用水总量,明晰了权利以后,才能对超定额用水实行累进加价,对节约部分进行奖励。”水利部水资源司司长陈明忠说。
水具有流动的特性,计量困难,因此明晰水权的难度比土地确权的难度还要大。河北省水利厅水资源处处长彭峻岭介绍,河北省在地下水超采治理的重点地区全面推进水权确权工作。“首先明确一定区域内的农业可分配水量为扣除合理的生活、非农生产、生态环境用水量和预留水量后的剩余水量,计算出亩均农业可分配水量,各家按照承包地面积,最终确权到户。”
“在水权额度内为一档水费,按照每立方米3毛5分钱收取,超过部分的二档水费是每立方米6毛4,三档水费是每立方米8毛4。”霍广雨说。记者问他额度内的水量能否满足灌溉需求,他说,“要是按照原来漫灌的方式肯定不够,但现在基本没问题。”原来,海兴县一手推行农业用水超定额累进加价,另一手紧抓工程建设,疏通灌溉渠道、铺设低压管网,改变落后的灌溉方式。“现在浇地省水、省时、省力。”
北京市房山区河口村今年也开始推行水权确权和超定额累进加价,并且改变了以电量核算水费的方式,直接以用水量计算,还调整了收费标准。李凤霞说,她家额度内的水量是80立方米,按每立方米5毛6分钱算,超出部分按每立方米1块5毛钱算。“如果只用额度内的水,水费也比过去的电费贵了一倍,更别说万一超额还要加价。”李凤霞说,这一下让她对水费变得敏感起来。
农业水价改革的核心是把水节下来,但又不能过多地增加农户的灌溉成本,怎么办?北京市房山区水务局农田水利与水土保持科科长于占成说,这需要建立农业用水精准补贴和节水奖励机制。“一方面把水价提上去,充分发挥价格杠杆的调节作用,另一方面我们财政资金会在年底把额度内节约下来的水量,按照每立方米1块钱的标准奖励给农户。”和房山区试点的办法类似,河北等地也在探索“一提一补”等机制。通过灵活的方式,实现水价虽提但水费支出总体不增、用水减少但效益增加,调动农民参与和支持改革的积极性。
鼓励新型农业经营主体成水利工程管护主体
农业水价普遍标准低、实收率低,除了难以调动农民节水的积极性,还有一个直接的后果:水费难以维持灌排工程的正常运行。
我国对农业生产高度重视,每年都投入大量资金用于农田水利建设,一面在建,但另一方面,由于维护田间水利设施的人员和资金都不足,一些地方田间水利设施出现了坏损无法使用的情况,影响了农业生产,降低了用水效率。
农业水价改革后,收取上来的水费如何管理和使用?何胜忠说,资金的流向会告知村民,除向供水单位缴纳水费外,剩余的钱主要用于田间水利设施的日常维护,具体的维护工作由他这样的水管员负责。
海兴县张会亭乡今年初成立了农民用水协会,协会主席高宝河说,协会负责收取用水户的水费,并负责辖区内灌溉工程的管理维护,管护费用含在水费中。“现在协会统一组织、统筹安排灌溉,改变了过去一家一户分散灌溉的模式,不仅省水,而且灌溉效率高。”
落实管护经费,鼓励农民成立用水合作组织,鼓励新型农业经营主体成为农田水利工程的管护主体,让工程长久运行,这是水利改革领域探索的又一重要课题。
农业水价综合改革试点工作开展以来,各地积累了不少有益经验,但这项工作要在全国推开,面临的困难还不小。拿最基本的来说,一些地方连用水的计量装置都没有。于占成说,之所以选择河口村作为改革试点,计量装置完善是重要原因,村里2011年建成了农业用水计量村级管理平台。他透露,每一眼井的计量监测综合投入约12000元。显然,这不是所有地方都能负担得起的。像海兴县的很多地方,目前还是在一定区域内安装总表。而在全国有些地方,这样的条件也不具备。
不少农民反映,不同土壤类型、不同降雨条件,年度灌溉用水会有很大差别,所以水权额度应该动态调整,但调整幅度以及调整周期等问题都还需要科学考虑。除此以外,目前主要依靠财政资金对农业节水进行补贴和激励,专家指出,有关部门还需要抓紧研究更多市场化的手段激发节水的动力。
