今年7月，财政部、国家发改委等四部门联合印发了《环保“领跑者”制度实施方案》(以下简称《方案》)，标志着环保“领跑者”制度在我国开始起步。环保“领跑者”是指同类可比范围内，环境保护和治理环境污染取得最高成绩和最好效果的产品。环保“领跑者”制度是通过制定环保“领跑者”指标、发布环保“领跑者”名单，在行业内树立节能环保的标杆，并通过政策激励引导全社会向“领跑者”学习。这一制度是政府针对环境外部性与信息不对称造成市场失灵的一种适当干预和弥补，是我国节能减排市场化机制的又一创新，有利于形成市场主体节能减排的内生动力，对于加快生态文明建设、进一步倡导绿色生产和绿色消费都具有积极意义。
与传统的环保行政执法相比，环保“领跑者”制度具有以下特点和优势：首先，它通过表彰先进、政策鼓励、提升标准，推动环境管理模式从单纯的“底线约束”向“底线约束”与“先进带动”并重转变。其次，它可以更科学地体现产品生产和消费过程中的正外部性，在一定程度上纠正市场失灵。从短期看，企业对节能环保的投入通常会提高生产成本。而对环保标杆产品进行奖励，有利于纠正市场对节能环保产品的“逆淘汰”。再次，它通过正向激励，使企业节能减排行动与政府的政策目标相一致，因而政策执行成本更低。
日本是较早也是较成功实施环保“领跑者计划”的国家之一。日本1998年修订的节能法推出了“领跑者计划”，把市场上最高能效定为目标值，要求在目标年内相关产品达到这一最高能效标准。当目标年达到新的能效水平时，再以更新的最高能效作为未来的能效目标值。日本定期公布“领跑者”名单，包括高耗能产品中单位能耗最低的生产企业名单、能源利用效率最高的公共机构名单等。激励措施主要包括为相关企业和项目提供研发支持、政府低息贷款、政府贷款担保，并将企业产品列入政府采购目录等。同时，如果制造商和进口商的产品与“领跑者”的能效标准差距过大，经济产业省就会采取措施进行干预，包括审查和提出改进建议。对经济产业省的建议，制造商必须遵照执行。到目标年未达标的企业，可能受到警告、公告、命令甚至罚款等处罚。目标年限后达不到“领跑者”能效标准的产品，不允许在市场上销售。这一计划的实施在日本起到了有力的激励和约束作用，有效引导了企业开发节能低碳产品。
虽然环保“领跑者”制度在我国刚刚起步，制度设计尚未完善和成熟，但我国以前实施过的“节能产品惠民工程”可以看作环保“领跑者”制度的雏形。在制定和完善该制度的过程中，此前政策实施中的经验教训值得总结参考。
尽快明确环保“领跑者”的对象产品，针对不同产品确定政府激励的方式和标准。既要避免因政策激励不到位导致市场主体动力不足，也要避免因激励过度带来市场扭曲和政府财政负担过重问题。过度激励还可能导致市场上节能环保产品短期内供给增长过快，最终造成产能过剩、无效投资增加，加剧行业周期性波动。发挥产业政策的引导作用，必须以发挥市场在资源配置中的决定性作用为前提。
环保“领跑者”制度不仅要奖优，还要罚劣。在政策上对行业标杆进行激励并提供更大市场空间的同时，将来还应逐步对“后进者”实施一定约束。对一定期限内达不到“领跑者”环保标准的产品，应予以处罚，或责令其退出市场。只有激励与约束并举、奖优和罚劣并行，才能加速产品的优胜劣汰和资源的优化配置。
客观公正地选择和发布环保“领跑者”产品。《方案》指出，环保“领跑者”遴选和发布工作委托第三方机构开展。这意味着，环保“领跑者”第三方机构良好的业务能力和公平公正履职的态度对于这一制度的有效实施至关重要。以往“节能产品惠民工程”等政策实施中就存在部分企业虚标能效、虚报销量以骗取财政补贴的违规现象，不仅导致政策失效，而且扰乱了市场秩序，损害了企业诚信，也阻碍了技术创新。这就要求在实施环保“领跑者”制度过程中，必须强化对“领跑者”的遴选和认证，定期和不定期进行抽检，对能效和排放水平造假的企业和第三方机构均予以严惩，对伪造、冒用环保“领跑者”标志以及利用环保“领跑者”标志做虚假宣传、误导消费者的行为予以严惩。
完善环保“领跑者”指标，建立环保标准动态更新机制，不断提高环保“领跑者”指标要求。根据行业环保状况、清洁生产技术发展、市场环保水平变化等情况，建立环保“领跑者”指标的动态更新机制，可以使企业在节能减排方面形成你追我赶的竞争格局，进而不断提高环保“领跑者”指标要求。同时，相关部门还可以通过标识告知消费者某产品是否达到“领跑者”标准，引导消费者选购节能环保产品。政府还应加大对公众节能环保意识的教育和培养，扩大节能环保产品的市场空间。
提出《方案》，只是向建立环保“领跑者”制度迈出的第一步。如果这一制度不能严格有效落实，就有可能产生负外部性，导致实行结果与政策目标南辕北辙。因此，应尽快出台相关配套措施，完善相关制度，特别是抓紧建立健全对企业的激励约束机制，促使《方案》得到全面落实、有效执行。
(作者单位：中国社会科学院研究生院)
