国家发改委、能源局日前印发《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（发改能源〔2019〕807号），对各省级行政区域设定可再生能源电力消纳责任权重。“《通知》有利于健全可再生能源电力消纳保障机制，加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系。”国家可再生能源信息管理中心常务副主任郭雁绗对记者表示。
问：《通知》出台的背景是什么？
近年来，我国可再生能源发电快速发展，装机规模和发电量持续增长。截至2018年，我国可再生能源累计装机达到7.28亿千瓦，占全部电力装机的38.3%；发电量约1.87万亿千瓦时，占全部发电量的26.7%，清洁能源替代作用日益突显。但在装机规模快速扩大的同时，水电、风电、光伏发电等可再生能源在局部地区依然面临着较为严峻的消纳压力。2017年、2018年，全国可再生能源弃风弃光弃水累计电量均在1000亿千瓦时左右。2017年，水能利用率约96%左右，弃风率约12%，弃光率约6%；2018年，水能利用率约95%左右，弃风率约7%，弃光率约3%。
近年来，国家先后出台多项政策着力解决弃风、弃光、弃水问题，各级电网公司也采取了多种手段提高电网消纳能力，弃电限电问题有所缓解。从长远来看，可再生能源与燃煤发电等化石能源争夺电力市场空间，将成为制约可再生能源消纳的关键因素，在缺乏承担可再生能源消纳责任的情况下，弃电限电问题仍有反弹甚至恶化的可能。对此，亟需从消费侧进一步明确可再生能源消纳责任，破除市场机制约束，保障可再生能源的长期发展空间。
问：《通知》的主要内容有哪些？
保障机制是在我国电力市场改革的总体框架下，设立可再生能源消纳的强制性市场份额指标，对各电力市场消费主体的市场行为予以约束，同时通过超额消纳量交易、绿证自愿认购等市场化方式，给予市场主体适度激励，平衡全国范围内可再生能源消纳差异，实现配额义务的有效履约，从而建立保障可再生能源电力消纳的长效机制。
具体内容可以概括为“一项保障目标，两种指标类型，两类义务主体，三种完成方式，三种交易模式，三类管理责任”。
一项保障目标：保障可再生能源电力消纳，提高能源综合利用效率。
两种指标类型：按省级行政区域对电力消费规定应达到的可再生能源电量比重，分为总量消纳责任权重、非水电消纳责任权重。这样设置的好处，是兼顾了水电和新能源各自的特性。水电建设周期长，项目规模大，大项目五年甚至十年才能投运，而一旦投运，则会较大幅度提高水电占比，因此，对水电按照年度设置稳步上升的权重不符合实际。新能源建设周期短，适合建设新能源的场址也较为丰富，逐年设置稳步上升的权重较为合适。分别设置权重，有利于推动水电和新能源的持续健康发展。此外，为鼓励具备条件的省份按最大能力消纳可再生能源电力，消纳责任权重指标又分为最低消纳责任权重、鼓励性消纳责任权重，鼓励性消纳责任权重按最低消纳责任权重上浮一定比例确定。
两类义务主体：一类市场主体承担与其年售电量相对应的消纳量，包括各类直接向电力用户供/售电的电网企业、独立售电公司、拥有配电网运营权的售电公司；另一类市场主体承担与其年用电量相对应的消纳量，包括通过电力批发市场购电的电力用户和拥有自备电厂的企业。上述思路也是参照了国际上配额制实施的通用做法，即以售电企业为考核主体，对于参与电力直接交易的电力用户以及拥有自备电厂的企业，相当于自己购电、自己售电、自己用电，其本质上也相当于小型的售电主体，因此，也需要按其自身用电量承担一定的消纳责任权重。需要说明的是，农业用电属于公益性电量，清洁供暖又是打赢蓝天保卫战的重要战略措施，为体现政策支持，上述市场主体的售电量和用电量中，农业用电和专用计量的供暖电量免于消纳责任权重考核。
三种完成方式：承担消纳责任的市场主体以实际消纳可再生能源电量为主要完成方式，也可通过向超额完成年度消纳量的市场主体购买其超额完成量、自愿认购可再生能源绿色电力证书两种替代方式完成消纳量。电力消纳保障机制政策的主要目的是促进可再生能源消纳，因此明确将实际消纳可再生能源电量作为完成电力消纳责任权重的主要方式，同时，考虑到各类义务市场主体可能存在不能完成消纳责任权重指标的情况，为提高履约方式的灵活性，提出了超额消纳量交易、自愿认购绿证两种替代完成方式。
三种交易模式：一是各省级行政区域内的超额消纳量交易，原则上由省级电力交易中心组织；二是跨省跨区行政区域的消纳量交易，在北京电力交易中心和广州电力交易中心组织下进行；三是可再生能源绿色电力证书，在国家可再生能源信息管理中心建设的绿证认购平台上核发，并由企业自愿认购。随着电力体制改革的不断深化，目前，全国已有30个省份建立了省级电力交易中心，负责省内电力交易组织，同时成立了北京、广州两个国家级电力交易中心，负责跨省跨区电力交易组织，考虑到电力交易中心掌握各义务主体消纳完成实时情况，因此消纳量交易仍然由电力交易中心组织，按照省内、区域交易类型，将超额消纳量交易分为省内、区域交易，分别由省级电力交易中心、国家级电力交易中心组织。此外，受国家发改委、财政部、能源局委托，国家可再生能源信息管理中心负责建设和管理全国绿色电力证书核发，因此可再生能源电力证书仍然在该平台上核发，并由企业自愿交易。
三类管理责任：各省级能源主管部门牵头承担落实责任，组织编制可再生能源电力消纳实施方案，报省级人民政府批准后实施，会同经济运行管理部门对省属地方电网企业、配售电公司以及未与公用电网联网的拥有自备电厂企业的消纳责任实施进行督导考核，督促未履行消纳责任的市场主体限期整改，对未按期完成整改的市场主体依法依规予以处理，将其列入不良信用记录，予以联合惩戒。国家电网、南方电网承担经营区内消纳责任权重实施的组织责任，指导所属省级电网企业依据具体实施方案，组织经营区内各承担消纳责任的市场主体完成电力消纳。国务院能源主管部门派出监管机构承担监管责任，对各承担消纳责任的市场主体消纳量完成情况、可再生能源相关交易过程等情况进行监管。政策从落实、组织、监管等方面明确了具体责任单位，确保将可再生能源电力消纳保障机制政策落实到位。
问：《通知》的出台和实施将会带来哪些效果？
政策的出台，有利于提高可再生能源电力消纳水平，促进可再生能源开发利用，对推动可再生能源高质量发展具有重要意义。
一是将显著提高可再生能源电力消纳水平。国家制定的电力消纳责任权重依据能源发展战略和可再生能源发展相关规划，结合各区域实际用电增长等情况确定，在缓解当前弃水弃风弃光问题的基础上，最大程度保证新增可再生能源电力所发电量足额消纳，保障可再生能源发电企业合理权益，助力可再生能源高质量发展。
二是将保障可再生能源行业长期发展空间。《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》已明确，到2020年，非化石能源占一次能源消费比重达到15%，2030年提高到20%左右。电力消纳保障机制通过按年度制定各省级行政区域电力消纳责任权重，可保障可再生能源的长期发展空间，引导可再生能源产业有序健康发展，加快实现能源战略转型。
三是将逐步增强消费侧绿色消费意识。政策除了对电力消费设定可再生能源电力消纳责任权重外，也明确了鼓励政策，即对于纳入能耗考核的企业，超额完成所在省级行政区消纳实施方案对其确定完成的消纳量折算的能源消费量不计入其能耗考核，消纳责任权重目标引导及激励措施的实施，将推动消费侧电力用户积极消费可再生能源电力，不断提升消费侧电力用户绿色消费意识。
问：如何保证消纳保障机制下的绿证自愿认购？
（1）国际配额制下的绿证交易
国际上促进可再生能源消纳的保障机制，一般是配额制。配额制是国际上较为成熟的可再生能源支持政策，目前已有美国、英国等20多个国家实施了配额制。配额制一般是由政府制定强制可再生能源配额目标，通过法律、法规等形式对可再生能源电力的市场份额做出强制性规定，未完成配额义务的责任主体需要缴纳相应的罚款。
绿色电力证书（以下简称“绿证”）通常可作为独立的可再生能源电量的计量工具，同时也可以作为转让可再生能源外部性权益的交易工具。绿证交易主要分两类：强制交易和自愿交易，其中与配额制相配套的是强制交易，由购买主体自愿认购的是自愿交易。绿证强制交易是配额制的重要配套制度，一方面绿证可用于计量和考核各市场主体的配额完成量，另一方面可再生能源发电企业通过出售绿证可以获取补贴资金来源。
（2）我国绿证自愿认购开展现状
我国于2017年7月起正式开展绿证自愿认购，根据《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》（发改能源〔2017〕132号），绿证核发范围为纳入可再生能源电价附加补助目录的陆上风电和光伏电站项目（不含分布式光伏），发电企业可通过出售绿证获取补贴资金，替代国家财政补贴。同时，为提高风电、光伏发电的市场竞争力，2019年国家能源局下发《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》（发改能源〔2019〕19号），提出对平价（低价）上网项目核发绿证，鼓励其通过绿证交易获得合理收益补偿。
绿证自愿认购已成为补偿可再生能源发电环境价值的重要方式，也是我国绿色消费的重要途径，国家正在通过多种措施引导绿证市场化交易，逐步拓宽绿证核发范围和交易量，引导全社会绿色消费。
（3）保障机制下的绿证自愿认购
我国保障机制与国际配额制的相同之处是均由政府制定的强制可再生能源发展目标，并对可再生能源电力市场份额做出强制性规定；但与国际配额制主要为可再生能源发电企业提供补偿资金的目的不同，我国保障机制主要目的是促进可再生能源消纳，为减少对终端电力消费价格影响，并未设置与之配套的绿证强制交易，而是通过可再生能源电力消纳量来计量配额考核。市场主体在消纳可再生能源物理电量的同时，消纳量将免费从发电企业划转至市场主体，即发电企业不能直接通过消纳量交易获取补贴资金。
从国际配额制看，为平衡可再生能源资源波动，一般设置罚款价格作为市场主体完成配额考核的最终方式，同时也实际约定了绿证强制交易的价格上限。对应我国保障机制，将自愿认购绿证作为完成考核的补充（替代）方式，实际也是向市场主体提供了完成消纳责任考核的最终方式，同时也间接约定了超额消纳量交易的价格上限为绿证价格，是保障机制顺利开展的重要环节。目前由于绿证出售后替代国家财政补贴，其交易价格与补贴强度基本相当。在2020年风电、光伏发电等平价上网项目建成后，绿证自愿认购价格将大幅下降，绿证自愿认购量有望快速扩大，可将消纳量交易价格维持在合理的较低水平，避免增加终端电力消费成本，有利于保障机制的长期稳定运行。
