2016年春节刚过，一封发自江苏扬州的投诉信摆到了《中国经济周刊》记者的办公桌上。来信的核心内容是：2001年9月国家经贸委下发《报废汽车回收企业总量控制方案》，规定“地级市原则上只设一家报废汽车拆解回收企业”，14年过去，报废汽车迅猛增加，有关部门固守“数量防线”，拒绝审批新增报废汽车回收企业的项目申请，严重违背“大众创业”、“万众创新”的中央精神。记者随即就此展开调研。
一份文件干预市场14年?
在扬州西郊西湖镇蜀岗村，《中国经济周刊》记者找到了投诉单位——江苏海众机动车交易市场有限公司(以下简称“江苏海众”)。该公司负责人告诉记者，江苏海众从事旧机动车销售及相关业务已有数年，在市场营销中他们发现，随着汽车市场的不断扩张尤其是家庭轿车的迅速普及，2002年末我国民用汽车保有量2000万辆，2015年底我国汽车保有量已达1.72亿辆，现有的报废汽车回收企业不仅从数量上难以满足市场需求，而且行政干预形成的垄断经营极不利于形成良性竞争机制，影响行业健康发展。按照《国务院机构改革和职能转变方案》所确立的精神以及《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》等文件规定，江苏海众2015年12月12日向企业所在地扬州市商务局市场处递交了新增报废汽车回收拆解业务的申请，但旋即被该处以“一个地级市只允许有一家汽车拆解回收企业”为由“不予受理”。
江苏海众负责人认为：报废汽车拆解回收企业“总量控制”的规定在有关文件出台的当时或许有其合理成因，但在14年后的今天来看，该规定显然有悖于党中央、国务院“让市场在资源配置中起决定性作用”的指导思想，而且有关文件只是规定“地级市原则上只设一个报废汽车拆解回收企业”，并未明确禁止新增企业的项目申请，因此，有关部门简单粗暴地“不予受理”涉嫌“行政不作为”。
《中国经济周刊》记者通过有关渠道得到了扬州市商务局就江苏海众“核准报废汽车回收拆解经营项目”一案的书面“回复”，“回复”的主要精神是：“2001年6月16日国务院以‘307号令’形式发布了《报废汽车回收管理办法》，该《办法》规定国家对报废汽车回收业实行特种行业管理，对报废汽车回收企业实行资格认定制度”;“设立报废汽车回收企业应当符合行业规划和合理布局”;“国家和省对报废汽车回收企业实行总量控制”……
对于扬州市商务局的这份“回复”，江苏海众表示不能认同，其理由是：《报废汽车回收管理办法》出台后仅一年多时间，2002年11月1日，国务院即以“国发(2002)24号文”形式发布《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》，取消了789项行政审批项目，“报废汽车回收拆解企业资格认证”赫然在列(序号66);《国务院决定保留的工商登记前置审批事项目录》中也没有“报废汽车回收拆解”。“行业准入的‘资格认证’已被国务院取消。”
《中国经济周刊》记者查阅有关资料发现，“24号文”规定取消的行政审批项目确实包含“报废汽车回收拆解企业资格认证”，此项认证的法律依据“307号令”却未曾相应废止或修改;记者同时注意到，国家经贸委办公厅紧随“24号文”之后，于2002年12月13日以“国经贸厅资源(2002)170号文”的形式向各省、自治区、直辖市有关部门发出专函，称国务院取消了国家经贸委报废汽车回收拆解企业资格认证的审批权，但各级经贸委“要坚决按照‘307号令’和国家经贸委关于‘总量控制’的要求做好报废汽车回收拆解企业资格认定工作”，而这正是扬州市商务局“不予受理”江苏海众项目审批的重要依据。该局的官方说法是——“取消国家经贸委报废汽车回收拆解企业资格认证审批权后，一些单位和个人对设立报废汽车回收企业需要经过省级经贸部门进行资格认定产生了误解”。
专家：回收企业数量10年未变
《中国经济周刊》记者从当地公安部门获得了一组扬州市汽车保有量数据——2003年底7.4万辆;2009年底18.7万辆;2015年底56.4万辆……作为一座三线城市，扬州的“汽车保有量激增”有着较强的代表性——近10年来，全国各地的汽车保有量都在呈爆发式增长，新华社2016年1月25日发布来自公安部交通管理局的消息称，2015年底中国汽车保有量已达1.72亿辆。
一位不便透露姓名的业内专家在与《中国经济周刊》记者交流时说，虽然我国整体汽车报废率估计还不到汽车保有量的4%，明显低于成熟市场国家6%~8%的水平，但按照既有的汽车保有量测算，应该进入报废回收范围的汽车已经超过600万辆∕年，而由于“总量控制”的行政干预，全国的报废汽车回收拆解企业至今仅有500多家，不仅数量与10年前几乎相当，而且大都规模偏小、产能偏弱，根本无法应对不断扩大的市场需求，还会由此带来“报废车辆流入黑市”等一系列社会问题。与之相对照，汽车年报废量两倍于我们的美国共有12000多家汽车拆解企业、20000家零部件再制造企业和200家拆后报废汽车粉碎企业，也就是说支撑美国的汽车报废处理业务的企业数量是我们的50多倍。对于我国有关部门始终“坚守”企业数量这个“底线”，该专家表示“一直难以苟同”——“政策制定者的官方表述是‘考虑区域特点和汽车保有量，并有利于报废汽车集中拆解、机械化处理和规模化经营发展合理布局’，考虑数量的初衷可能是为了保证质量，但质量出自监管而非取决于数量;以控制监管范围来防范渎职风险则大有懒政之嫌。”
该专家还告诉《中国经济周刊》记者，与发达国家相比，我国的报废汽车拆解行业存在着亟待消除的“质”的差异。仍以美国为例，完善的市场体系和先进的回收技术使得80%左右的报废汽车零部件通过“再制造”等方式获得重新利用，这不仅使报废汽车回收企业得到利润支撑，对整个国家的循环经济发展也起到了积极的推动作用。反观国内，囿于制度环境和技术水平，许多报废汽车回收拆解企业仍在低层次运营——报废汽车参照废旧金属的市场行情折价收购;拆解所得又只能作为废旧材料直接销售，从而出现“收购吃不饱”、“销售吃不好”的状况。“‘吃不饱’、‘吃不好’不能简单地以回收企业数量控制来解决，恰恰相反，必须更加充分地发挥市场规律的作用，让资本、技术和经营理念的新鲜血液不断进入报废汽车回收拆解行业，而不是以计划经济思维指导‘合理布局’从而‘以排他模式让现有企业都有一口饭吃’。”该专家认为。
有关专家关于报废汽车回收行业“吃不饱”、“吃不好”的说法，也曾得到业内人士的证实。2013年7月11日，时任中国物资再生协会会长刘坚民在商务部“汽车流通发展促进绿色循环消费”专题新闻发布会上就曾坦承：报废汽车回收价格一般只有市场统料废钢价格的40%左右，影响报废车车主交车的积极性。从企业盈利角度分析，刘坚民的说法则是：国内报废汽车回收拆解的零部件及材料附加值很低，环保拆解、科学拆解、资源利用、工作效率等都有待提高，整个行业做好做强任重道远……
每年只有20%的应报废车辆被正规回收?
《中国经济周刊》记者在采访中发现，关于报废汽车回收拆解企业的“总量控制”，国家主管部门和相关行业内部也并非“铁板一块”，2010年7月19日，综合各方反映，国务院法制办公室发出通知，全文公布《报废机动车回收拆解管理条例(征求意见稿)》(以下简称“《条例》”)，广泛听取社会意见。
《条例》指出，2002年清理行政审批时，现行《报废汽车回收管理办法》确立的“报废汽车回收企业资格认定”被取消，但报废汽车回收拆解活动涉及公共安全、环境保护以及循环经济发展，建议重新确立报废汽车回收拆解企业资格许可制度。
《中国经济周刊》记者注意到，预备用于取代《报废汽车回收管理办法》的《条例》给企业进入报废汽车回收行业设置了若干“门槛”，包括“应当符合行业发展规划”，但通篇未见“总量控制”之类的说法。
有媒体报道称，现任中国物资再生协会会长龙少海曾于2013年9月4日在“2013中国国际回收大会”上透露，《条例》对《报废汽车回收管理办法》所做的一项重大修改就是放开“总量控制”。和全国337个地级以上城市和2000多个县级城市相比，500多家报废汽车回收拆解企业并不多，而这主要是“总量控制”造成的。如果放开“总量控制”，预计到2020年，具有汽车拆解资质的企业将达到1500家，每家企业的年均回收量将从目前的2000辆上升到4000辆。
一位资深业内人士告诉《中国经济周刊》记者，《条例》由国务院法制办会同商务部、公安部、国家质检总局、环保部等多部门联合起草并数次征询相关行业及地方政府的意见，2014年下半年，国务院法制办会同商务部研究制定的《条例》修改稿也早已发至各省、自治区、直辖市，但可能是因为各种利益的博弈或明或暗、错综复杂，至今难成定论。
江苏海众负责人认为，无论是出于何种考虑，国家都应当在报废汽车回收拆解等“特种行业”建立起严格的准入和退出机制，但“企业数量”与“从业资格”没有必然联系;“正规渠道”不能与时俱进地扩容、升级，导致绝大部分报废汽车流入黑市甚至重新上路行驶更令人触目惊心。至于企业数量解禁以后会不会陷入“一管就死、一放就乱”的怪圈，该负责人认为，有此可能但政府无需过度操心，“按照现在的发展趋势，几年之内国内汽车年报废量就有望超过1000万辆，与之相对应的汽车拆解市场将是一个百亿元、千亿元级的巨大‘蛋糕’;退一步说，在充分竞争的环境下，即使真的出现‘需求饱和’，重构市场秩序最有效的‘指挥棒’只能是市场本身。”该负责人说。
关于江苏海众负责人“绝大多数报废汽车流入黑市”的说法看似耸人听闻，但致公党中央2015年3月提交给全国政协十二届三次会议的《关于推进废旧汽车绿色拆解再利用的提案》为其提供了“旁证”——《中国经济周刊》记者在全国政协网站上看到，这份提案的表述是：“我国每年应报废车辆中真正进入正规回收渠道的大约只有20%，有近80%的报废汽车一半进入非法拆解渠道，另一半依然在道路上继续行驶……”