依据2017年底中办、国办印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》），生态环境损害赔偿制度2018年1月1日起在全国试行。吕忠梅说，这意味着我国将形成生态环境保护的“国益诉讼”“公益诉讼”“私益诉讼”并行，行政磋商与司法裁判相互衔接的多层次、多元化纠纷解决机制。《方案》作为政策性文件，虽然对“生态环境损害”“生态损害赔偿责任”等概念有所涉及，但没有也不能从法律角度予以界定，使得这项重大改革目前缺乏法律依据。
作为一项新的法律责任制度，生态环境损害赔偿制度目前处于“立法空白”状态
根据《方案》的相关规定，吕忠梅认为，生态环境损害赔偿制度是一种新型法律责任制度。从行为构成上看，对生态环境的侵害行为与传统民法上的侵权在侵害主体、侵害利益、侵害后果上都有明显不同；从责任性质上看，生态环境损害赔偿责任是一种防御责任，而非民法上的填补责任；从救济途径上看，生态损害赔偿诉讼不同于由法律授权人民检察院、环保团体提起的公益诉讼，是代表国家以所有权人身份提起的国家利益诉讼。
目前，我国还没有任何法律对于这种新型法律责任做出规定，这意味着现行法律制度无法适用于处理生态环境损害赔偿纠纷，迫切需要建立专门的环境侵害责任制度。
建立完善的生态环境损害赔偿制度，需要民法典等多项立法系统推进
党的十九大报告提出了完善以宪法为核心的中国特色社会主义立法体系的工作任务，为建立生态环境损害赔偿制度的法律依据提供了良好契机。但建立完善的生态环境损害赔偿制度，是一个系统工程，吕忠梅建议从以下几方面考虑：
首先，《民法总则》规定的“绿色原则”，为建立生态环境损害赔偿制度提供了良好基础。应结合《生态文明体制改革方案》提出“健全自然资源资产产权制度”的要求，在民法典物权编中，规定物权行使的环境保护具体要求和普遍限制，完善国家自然资源所有权制度，对相邻关系和地役权制度予以绿色改造，创设“资源利用权”，明确生态环境及其重要要素的“公共财产”地位、增设“公物”制度等。
其次，我国现行法律并未对生态环境损害作出界定，《环境保护法》笼统规定了“损害”并将其引至《侵权责任法》，法律适用实践中发现问题很多。为解决法律适用问题，《水污染防治法》在修改时采取了不完全引至《侵权责任法》的做法，但依然未能明确生态环境损害的概念。
为此，应启动专门环境责任立法工作，明确环境侵害的各种法律后果，建立系统的专门环境法律责任制度，为生态环境损害提供完整的法律依据。
在土壤立法中首先建立生态环境损害赔偿制度，必要且可行
建立完善的生态环境损害赔偿制度涉及多部法律的制定和修改，需要假以时日。针对目前改革已经全面推开，急需提供法律支撑的情况，吕忠梅认为可以考虑在已经列入2018年立法计划的《土壤污染防治法》中，规定生态环境损害赔偿责任，首先建立生态环境损害赔偿制度，保证改革“于法有据”。
一是《方案》规定的适用于生态环境损害赔偿的各种情形，绝大多数与土地利用行为有关，在《土壤污染防治法》中规定生态环境损害赔偿制度，是非常必要且可行的。
二是在《土壤污染防治法（草案）》法律责任一章，专门规定生态环境损害赔偿责任并明确适用原则，作为一条。为人民法院出台相关司法解释提供法律依据，由司法机关进一步明确诉讼程序以及法律适用的特殊规则，以确保生态文明体制改革有效、有序推进。
