我国向碳排放总量和强度双控（以下简称“碳排放双控”）转型的政策信号越来越强。
近3个月来，“节能降碳”“碳减排”等词密集出现在中央部委的官方表态中。今年5月底，国务院印发《2024-2025年节能降碳行动方案》，明确了我国节能降碳的短期目标。7月21日发布的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，要“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”。
《决定》正式发布后不到半个月的时间，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（以下简称《工作方案》），明确了碳排放双控制度体系构建的“时间表”和“路线图”。8月11日，《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》（以下简称《意见》）正式对外发布，这是中央层面首次对加快经济社会发展全面绿色转型进行系统部署。
记者注意到，《意见》中9次提到“碳排放”，并明确到2030年，重点领域绿色转型取得积极进展，绿色生产方式和生活方式基本形成，减污降碳协同能力显著增强，主要资源利用效率进一步提升，支持绿色发展的政策和标准体系更加完善，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效。
“最近，投资者和金融机构对低碳技术和绿色项目的兴趣明显增加。”北京中创碳投科技有限公司（以下简称“中创碳投”）咨询事业群总监郭泽深明显感觉到，市场上已经有了一些积极的反应。在他看来，碳排放双控是“双碳”战略决策的重要举措之一，“有利于统筹我国能源转型，地方上也可以腾出更多重大项目落地能耗指标，为经济增长提供更多用能空间”。
从能耗双控向碳排放双控全面转型
向碳排放双控转型在我国已经进行多年。
“十三五”时期，我国建立了能源消费总量和强度双控（即“能耗双控”）制度，旨在通过降低能源消费总量以及单位GDP（国内生产总值）能源消费，达到减少能源消耗的目的。国家统计局提供的数据显示，2013年至2023年，我国以年均3.3%的能源消费增速支撑了年均6.1%的经济增长，能耗强度累计下降26.1%，“成为全球能耗强度降低最快的国家之一”。
“能耗双控制度有效推动了我国能源利用效率的提升，显著减缓了能源消费尤其是化石能源消费的增速。”郭泽深对中青报·中青网记者说。但他也提出，能耗双控制度对使用清洁能源同样进行考核，这并不利于我国清洁能源产业的快速发展，“企业在生产过程中无论是否使用清洁能源都会受用能约束，甚至有些地区还因此出现‘拉闸限产限电’，对企业的正常生产造成影响”。
碳排放双控则能避免上述问题的产生。清华四川能源互联网研究院电力市场与碳市场研究所副所长蔡元纪介绍，清洁能源在碳排放双控制度中得到了“豁免”：使用清洁能源会产生能耗，但没有碳排放，因此不被纳入考核范围。“这就相当于给能耗双控开口子，不再硬性约束能源消费总量，开的这个口子也促进了清洁能源的发展。”
同时，碳排放双控的约束范围也更广。郭泽深表示，能耗双控主要针对能源消费活动，而碳排放的来源更广，很多非能源消费活动也会产生碳排放。比如制作水泥熟料时，有很大一部分碳排放来自石灰石煅烧过程中的化学反应，如果只控能耗，无法对其碳排放情况进行更全面的控制和管理。“因此，碳排放双控手段更有助于实现‘双碳’目标。”
记者注意到，2022年，国家发展改革委等部门连发两文，明确原料用能、新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制。“‘十四五’期间，能耗双控的相关政策规定正在逐步向碳排放双控靠拢，也为后期向碳排放双控全面转型打下了基础。”中国碳中和五十人论坛特邀研究员、北京电链科技有限公司双碳事业部总监郑颖说。
2023年7月，《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》审议通过，提出“推动能耗双控逐步转向碳排放双控”。从“逐步转向”到《决定》中的“全面转型”，在蔡元纪看来，上述变化一方面是因为“十四五”规划纲要确定的节能降碳约束性指标完成情况不及预期；另一方面，过去一两年，我国在碳排放领域的相关技术产业配套日趋成熟，使得碳排放双控落地成为一种可能。
“我国在国际上承诺了‘3060’的‘双碳’目标。‘十五五’又是我国实现‘双碳’目标的关键窗口期，需要采取更直接、有效、全面的措施来控制碳排放。”郭泽深认为，全面转向碳排放双控也给了外界一个明确政策信号：中央政府希望确保“双碳”政策的一致性和长期性，避免政策的频繁变动给企业和市场带来不确定性。
推动将碳排放指标纳入规划
《工作方案》明确提出了“三步走时间表”：到2025年，碳排放统计核算体系进一步完善，一批行业企业碳排放核算相关标准和产品碳足迹标准出台实施；“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，确保如期实现碳达峰目标；碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度，建立碳中和目标评价考核制度。
“上述时间规划与我国‘双碳’目标的战略设定完全一致。”郑颖认为，“三步走时间表”是对国内经济、社会和技术发展趋势的深入理解和前瞻性规划。“2025年之前，需要把碳排放双控的考核、管理基础制度建设好；‘十五五’是我国实现碳达峰的冲刺期和实现期，在经济增长与碳排放总量增长脱钩前，设置强度为主、总量为辅的考核方式，既能确保经济稳步增长，又能确保如期实现碳达峰目标；而在碳达峰后，核心是实现碳排放总量的稳步下降，碳排放强度下降无法支撑实现这一目标，因此需转向总量控制为主，直至实现碳中和目标。”
此外，《工作方案》还明确要将碳排放指标纳入国民经济和社会发展规划；“十五五”时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标。
“这就意味着，各地要把精力聚焦到碳排放双控的实施上。”郑颖说。但她也表示，虽然未来能耗强度不再是约束性指标，但能耗强度的控制依然是整个碳排放考核管理体系中的重要内容，“因为能源消费始终是我国碳排放的主要来源”。
其实，距离2021年12月的中央经济工作会议首次提到“碳排放双控”已过去两年多的时间，但记者在采访中了解到，不少地方在推进碳排放管理工作中遇到不少困难。“一方面，经济下行压力下，地方政府对实施新政的优先程度会存在疑虑；此外，政策层面还缺乏明确的考核机制和清晰的核查机制。”郭泽深说，其所在公司在帮助地方搭建碳管理平台时，经常会遇到当地政府来确认政策依据，比如询问地方的碳排放总量配额政策有没有出台。
“推动碳排放双控，需要较强的政策推动。”蔡元纪提到，虽然已有一些省份在做碳排放双控的尝试，但当国家层面没有定调的文件推出时，地方探索的步伐肯定会相对谨慎。“推动将碳排放指标纳入规划，标志着碳排放双控指标将成为国家经济发展的重要考量，也将成为各级政府完成工作评价的一个重要指标。”
“怎么把碳排放算清楚”则是推动碳排放双控制度全面转型要面临的一个新问题。厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强介绍，我国碳排放核算有三个测量的维度，一是自上而下，按照省级清单的宏观核算，二是企业层面的核算，三是产品层面的核算。
郭泽深指出，我国的碳排放核算体系还存在标准边界模糊、基础数据不足等问题，这不利于准确评估和管理碳排放。“以产品碳足迹核算为例，目前，我国在本土化生命周期单元过程数据库研发方面比较滞后，尚未形成得到国内外广泛认可的碳足迹背景数据库。”
“碳排放控制工作的前提是要做好基础能力建设，即要做到‘心中有数’。”郭泽深建议，地方政府应加强碳排放统计核算工作，夯实整体区域、重点行业、重点企业、重点产品等多维度统计核算基础，完善基础数据质量，并逐步纳入不容忽视的工业过程排放，做到碳排放数据的可信与可比。
刚刚发布的《意见》也多次提到“碳排放核算”。《意见》强调，要建立碳达峰碳中和标准体系，制定企业碳排放和产品碳足迹核算、报告、核查等标准；构建碳排放统计核算体系，加强固定资产投资项目节能审查，探索开展项目碳排放评价，严把新上项目能耗和碳排放关。
其实，在建立碳核算体系方面，我国政策早有动作。今年6月，生态环境部等十五部门联合印发《关于建立碳足迹管理体系的实施方案》，提出到2027年，我国碳足迹管理体系初步建立。8月8日，国家发展改革委等三部门联合发文，细化部署“双碳”标准计量体系建设工作，根据文件，我国在2024年要发布70项碳核算、碳足迹、碳减排等国家标准，基本实现重点行业企业碳排放核算标准全覆盖。
平衡碳减排与发展
《工作方案》发布后，除了一些积极的市场反应，郭泽深注意到，“碳排放双控制度如何与其他制度有效衔接”成为业内普遍关注的难点问题。“比如，怎样理顺碳排放双控与全国碳排放权交易市场（以下简称‘全国碳市场’）机制的关系，需要在实践中不断探索和完善。”
目前，全国碳市场覆盖了我国40%左右的碳排放量，仅有电力行业被纳入并承担考核指标。但据记者了解，我国正在积极筹划全国碳市场扩容，其中钢铁、水泥、铝冶炼等重点排放行业或首当其冲。而《工作方案》提到要完善重点行业领域碳排放核算机制，其中就包括电力、钢铁、有色等。
“未来这些新被纳入全国碳市场的行业或企业，可能要同时面临碳排放双控和碳市场两种考核机制。”郑颖表示，在制定碳排放双控考核体系时，要做好与碳市场在机制上的衔接，和考核指标上的沟通。“核心就是要避免出现一家企业同时面临两项碳排放考核的情况。”
其实，《工作方案》在发挥市场机制调控作用部分，特别提到要完善全国碳排放权交易市场调控机制，逐步扩大行业覆盖范围，探索配额有偿分配机制，提升报告与核查水平，推动履约企业减少碳排放。
“碳市场价格波动的核心是碳配额够不够，是国家在硬性调节政策性供需。”蔡元纪指出，有了碳排放双控之后，碳市场的调节作用将得到更充分的发挥，碳市场应该是碳排放双控制度体系中的关键一环。“除了惩罚考核机制，有了这样一个外部碳配额交易市场，也能有效地敦促企业自主减排。”
而用好碳市场，其中的关键就是做好碳排放目标的分配。《工作方案》明确提出建立地方碳排放目标评价考核制度，合理分解碳排放双控指标。
林伯强对记者说，能耗双控的指标分配搞了很长时间，主要原因就是各地情况不同，不能“一刀切”。碳排放双控也一样，要结合各地的资源禀赋、经济增长、产业结构等，对指标进行分配。“全国会有一个总量，具体不同地区间如何分配，是中央和地方博弈的结果。”
“‘双碳’是一项发展政策，在相关考核指标的分解上，应考虑各个地区的产业现状和资源禀赋差异。”郑颖认为，“平衡碳减排和经济发展”有两层含义：一是让传统产业碳排放减下去，二是让绿色低碳产业发展起来。因此，在考核指标的分配上，可以向西部等资源禀赋较好区域适当倾斜，有助于承接数据中心等能耗增长较快的新兴产业的发展和转移。
数据中心是我国能源消耗增速较快的领域之一。相关数据显示，我国部分先进的国家数据中心绿电使用率已经达到80%左右。国家发展改革委等部门近日印发的《数据中心绿色低碳发展专项行动计划》提出，到2025年年底，全国数据中心布局更加合理，平均电能利用效率降至1.5以下，可再生能源利用率年均增长10%，平均单位算力能效和碳效显著提高。
“从国家发布的一系列促进数据中心发展的政策来看，实现数据中心的绿色低碳发展尤为重要。”郑颖提到，碳排放双控政策的实施，或将扩大西部地区承接数据中心发展和转移的优势，不仅为国家东数西算工程建设形成助推力，促进西部地区经济发展，还能实现数据中心的绿色发展目标，并支撑全社会的低碳转型。
