国务院法制办今年6月12日就《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》(以下简称意见稿)向社会公开征求意见,有关单位和各界人士可以在7月9日前提出意见。7月6日,在距离征求意见最后期限到来之前,国家税务总局税收科学研究所所长李万甫,就环境保护税法的征求意见稿向国务院法制办提出了修改建议。今天李万甫接受《法制日报》记者专访,详细阐述了自己对环保税法征收的主张和看法。
征税范围应适当扩大
意见稿规定,环保税的征税对象分为大气污染物、水污染物、固体废物和噪声4类,具体税目按照税目税额表的规定执行。对大气污染物、水污染物的征收范围,按每一排放口的污染物种类数以污染当量数从大到小的顺序,最多不超过3项(重金属污染物为5项)。省级人民政府可以根据本地区污染物减排的特殊需要,增加同一排放口征收环保税的应税污染物种类数。
对此,李万甫提出质疑,既然环保税的目标是保护环境,而且是保护总体的环境质量,那么,各种污染物就都必须纳入进去,但此次公布的方案中却独独缺了国际社会高度重视的二氧化碳。目前在学界,大多数学者普遍认为,二氧化碳不属于大气污染。大气污染物是指二氧化硫,二氧化氮,颗粒悬浮物等。而二氧化碳会导致全球变暖,是温室效应的作用者,二氧化碳无毒,但空气中二氧化碳含量过多也对人有害。李万甫认为,按照国际惯例,应将二氧化碳列入征税范围,但暂时不征收。这种做法至少表明和国际惯例接轨的态度。
此外,李万甫还认为应该将机动车列入征税范围。目前不一定对所有的机动车征环保税,但至少应对新购置的机动车由销售企业代扣代缴环保税;对新能源汽车免税。
农业污染严重,是当前主要的污染来源之一,农业生产不应纳入免税范围。李万甫告诉记者,农村小养殖场比规模化养殖污染更严重,应列入治理范围,对其征税。
李万甫提出,应将个体工商户等非法人纳税人纳入征税范围。纳税人仅限定为企事业单位和其他生产经营者,没有包括自然人纳税人。那么对个体工商户等非法人纳税人如何对待,是否征税?应当在环保税法中给予明确,予以征税。
不规范授权问题需要解决
意见稿第十二条规定,省、自治区、直辖市人民政府可以决定在一定期限内减半征收环保税,李万甫认为这种规定与税收征管法规定的“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行”存在冲突,环保税的减征权不宜授权下放给省级人民政府。
类似于环保税减征权情况的不规范授权问题,在环保税法的征求意见稿中存在多处。全国人大及其常委出台的法律,授权对象应为国务院或省、直辖市、自治区等地方人大,环保税法(修改稿)中存在多处对地方政府授权,有越级授权的嫌疑,应当予以规范。
比如意见稿第四条规定,省、自治区、直辖市人民政府可以统筹考虑本地区环境承载能力、污染排放现状和经济社会生态发展目标要求,在《环境保护税税目税额表》规定的税额标准上适当上浮应税污染物的适用税额,并报国务院备案。对此李万甫提出修改建议是,将“省、直辖市、自治区人民政府”修改为“省、直辖市、自治区人大及其常委会”,“报国务院备案”改为“报全国人大备案”。
意见稿第七条规定,每一排放口的应税大气污染物,按照污染当量数从大到小排序,对前3项污染物征收环境保护税。每一排放口的应税水污染物,区分重金属和其他污染物,按照污染当量数从大到小排序。其中,重金属污染物按照前5项征收环境保护税;其他污染物按照前3项征收环境保护税。省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区污染物减排的特殊需要,增加同一排放口征收环境保护税的应税污染物种类数。
在此,李万甫提出,应将该条第三款的“省、直辖市、自治区人民政府”修改为“省、直辖市、自治区人大及其常委会”。
征管层面规定太细不易操作
征收环保税对遏制环境污染、投资环境治理、培养环保习惯等环境保护措施的落实有很大的促进作用,特别是对于国家筹集环境修复的资金而言,税收的方式要比简单地征收排污费更有力度。并且,较排污费征收而言,征收环保税能够避免各类乱收费行为,税收更具有规范性和统一性。
尽管征收环保税优势很多,但是任何税种的征收都会面临偷税、漏税的问题。环保税作为针对排污行为征收的税种,其中涉及的专业性判断要比一般市场交易行为更为复杂。所以,如何防止环保税征收不出现错漏,是税务机关与环保部门共同面临的问题。
意见稿第五章对于环境保护税的征收管理进行了专章规定。然而李万甫认为,涉及税务、环保部门协作事项较多,环保税法在征管层面的规定应按照税收征管法办理,对税收征管法没有规定的内容,可以在此明确。同时,税务、环保部门协作属于国务院行政管理事项,不宜在法律中具体明确规定,更适合由国务院在制定实施条例时给予规范和确定。
为此,他建议对第五章中税收征管法已经明确规定的内容予以删除;对涉及部门协作的事项可以单列为一章。
此外,李万甫还建议在环保税法征求意见稿出台的同时,相关的配套实施细则或实施条例也应该紧紧跟上。比如意见稿中,环保税的征收涉及环保主管部门与税务机关两个部门,彼此之间并没有制约机制也无相互监督机制。仅仅是环保主管部门端什么菜税务机关照单全收,环保主管部门是否涉嫌少报、瞒报甚至错报污染监测信息导致税收额度有误,税务机关则失去质疑的话语权……若纳税人对于税务机关征收的额度提出疑问,税务机关也会因难以作出专业性的回答而导致工作陷入困境。同样环保部门也无法定权力监督税务机关的征收是否合法合规,税务征收是否少征或错征,环保部门也无从知晓。协调不好,就会出现扯皮,导致税收工作陷入尴尬境地。
如何建立环保主管部门与税务机关之间相互制约、相互监督的机制,应该是环保税征收过程中必须重视的问题。而这样的技术操作性强的规定不宜出现在人大制定的法律中,应该由国务院出台相关的实施条例来予以规范明确比较妥善。
