美国排污权交易的两步走

　　排污权交易是最近二十多年来逐步推广的一种行之有效的经济手段，也称为排污许可证交易或环境使用权交易，它是指由管制当局制定特定区域的排污量上限，按此上限发放污染物排放许可，且这一许可可以在市场上交易的环境管理手段。排污权交易最早起源于美国，后来又扩展到其他国家，我国最近几年也开始在一些地区开展排污权交易试点。

　　伴随着排污权理论的发展，20世纪70年代中期以后，美国政府开始尝试利用学术界提供的理论研究及经验，在大气污染及水污染治理领域中实施排污权交易。根据其设计特点，美国的排污权交易制度大约可以分为排放削减信用和总量控制型排污许可证交易这两种模式。

　　初步实验期：

　　排放削减信用成为货币

　　20世纪70年代中期至90年代初期为第一阶段，这个阶段可以称为实验期。在此期间，排污权交易的对象是“排污削减信用”。

　　排污削减信用模式是污染企业通过削减排污量，使污染物的实际排放水平降低到政府法定标准之下，削减的差额部分可由企业申请超量治理证明，经政府认可后即可成为排污削减信用。

　　排污削减信用可以说是整个排污权交易制度的核心，它作为一种交易的货币可以在其他政策之间进行流通。这一模式主要是通过泡泡政策、储蓄政策、补偿政策和净额结算政策4项政策加以实施的。

　　泡泡政策的设计者把一家工厂的空气污染物总量比作成一个大“泡泡”，其中可包括多个排放口或污染源。排放空气污染物的工厂可以在环保局规定的一定标准下，有选择、有重点地分配治污资金，调节厂内所有排放口的排放量，只要所有排放口排放的污染物总和不超过环保局规定的各排放口的排污总量。

　　1979年，美国环保局通过了储蓄政策，即污染排放单位可以将排污削减信用存入指定的银行，以备自己将来使用或出售给其他排污者，银行则要参与排污削减信用的贮存与流通。美国环保局将银行计划和规划制定权下放到各州，各州有权自行制定本州的银行计划和规划。

　　补偿政策是指以一处污染源的污染物排放削减量来抵消另一处污染源的污染物排放增加量，或是允许新建、改建的污染源单位通过购买足够的排放削减信用，以抵消其增加的排污量。实践证明补偿政策不仅改善了空气质量，促进了当时的经济增长，反过来又使经济增长成为改善空气质量的动力。

　　净额结算政策是指只要污染源单位在本厂区内的排污净增量并无明显增加，则允许在其进行改建、扩建时免于承担满足新污染源审查要求的举证和行政责任，它确认排污人可以用其排放削减信用来抵消扩建或改建部分所增加的排放量。

　　在第一阶段，排污权交易只在美国部分地区进行，交易量少，而且补偿价格要比预计的低，最终并没有取得预期的效果。但是实践表明，排污权交易计划具有极大的可行性，从而为后来全面实施排污权交易奠定了基础。

　　全面推广期：

　　主要交易对象是SO2

　　排污权交易发展的第二阶段以1990年美国国会通过《清洁空气法》修正案并实施“酸雨计划”为标志。

　　这一阶段排污权交易的对象主要集中于SO2，是在全国范围的电力行业实施的，而且有可靠的法律依据和详细的实施方案，是迄今为止最广泛的排污许可证交易实践。

　　酸雨计划的主要目标之一是到2010年，美国的SO2年排放量比1980年的排放水平减少1000万吨。计划明确规定，通过在电力行业实施SO2排放总量控制和交易政策来实现这一目标。

　　美国的SO2排污许可交易政策以一年为周期，通过确定参加单位、初始分配许可、再分配许可和审核调整许可4部分工作来实现污染控制的管理目标。

　　在美国的SO2排污权交易政策体系里，排污许可的初始分配有3种形式：无偿分配、拍卖和奖励。其中，无偿分配是许可初始分配的主要渠道。同时，为了保证新建的排放源获得必须的许可证，酸雨计划中特别授权美国环保局从每年的初始分配总量中专门保留部分许可证作为特别储备进行拍卖。另外，还设立了两个专门的许可储备，用于奖励企业的某些减排行为。

　　许可证的交易是整个计划中的核心环节。通过交易，污染源可将其持有的许可证重新分配，实际上是重新分配了SO2的削减责任，从而使削减成本低的污染源持有减少的许可证，实现SO2总量控制下的总费用最小。交易的主体分为达标者、投资者和环保主义者3类。交易的类型分为内部交易和外部交易，前者用于审核达标者的许可证是否符合排污源的排放量，后者为所有交易主体建立并用于许可证的转移。

　　为了确保许可证和SO2排放量的对应关系，美国环保局对交易体系参加单位每年进行一次许可证的审核和调整，检查各排污单位当年的子账户中是否持有足够的许可证用于SO2排放。若不足，实行惩罚;若有剩余，则将余额转移至企业的次年子账户或普通账户。美国环保局主要依靠排污跟踪系统、年度调整系统和许可证跟踪系统这3个数据信息系统进行审核。

　　减排收效显著

　　美国的排污权交易取得了积极而显著的效果，特别是在实施SO2排污交易政策之后更为突出： 1978~1998年，美国空气中CO浓度下降了58%，SO2浓度下降了53%;1990~2000年， CO排放量下降了15%，SO2排放量下降了25%。

　　在经济效益方面，根据美国环保局计算，1970~1990年执行和遵守《清洁空气法》的直接成本为6890亿美元，而直接收益高达22万亿美元。

　　美国的排污权交易实践表明，完善的法律制度、多样的交易主体和中介机构、多元化的许可证分配方式、完备的监督管理体制以及对市场规律的尊重，对于排污权交易的实施至关重要。